شفاف‌سازی تصویر مطالبات و بدهی‌های دولت

به گزارش گروه اقتصادی آنا از وزارت اقتصاد، ‌ وزارت امور اقتصاد و دارایی در بیست و نهمین روزمعرفی ۱۰۰ دستاورد وزارت اقتصاد و دارایی در دولت یازدهم و وزارت علی طیب‌نیا، با معرفی «شفاف‌سازی تصویر مطالبات و بدهی‌های دولت»، در گزارشی آورده است: معضل اقتصاد ایران در رابطه با بدهی‌های دولتی نه حجم آن، بلکه مشخص‌نبودن میزان دقیق بدهی‌های دولت و ترکیب آن است.

معضلی که موجب رکود در بازپرداخت بدهی‌ها و تعمیق کمبود نقدینگی در اقتصاد می‌شود. در سال‌های اخیر و در بازه‌های زمانی مختلف آمارهای متفاوتی از میزان حجم بدهی‌های دولتی اعلام شد که ارقامی نظیر ۱۵۰، ۳۸۰، ۵۴۰ و در آخرین اعلام ۷۰۰هزار میلیارد تومان را شامل می‌شوند.

این ارقام میزان بدهی‌های دولتی احصا شده تا همان تاریخ را نشان می‌دهند و تناقضی با یکدیگر ندارند. بنابراین براساس اظهارات وزیر اقتصاد در دی‌ماه سال جاری آخرین برآورد از بدهی‌های دولتی احصا شده قریب به ۷۰۰تریلیون تومان است. لازم به ذکر است این رقم هم مربوط به بدهیهای دولتی، هم شرکتهای دولتی و هم بدهی دولت به این شرکتها است.

بنابراین صرف وجود بدهی‌های دولتی به عنوان صورت مسئله محسوب نمی‌شود بلکه برآورد دقیق از حجم بدهی‌ها و به تبع آن اتخاذ راهکارهایی نظیر تهاتر، اوراق خزانه اسلامی و به طور کلی ایجاد بازار بدهی دارای اهمیت و اولویت است.

انجام بهنگام تکالیف قانونی

بدین منظور از ابتدای فعالیت دولت یازدهم دفتر مدیریت بدهی‌ها و و تعهدات عمومی در وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد شد تا تصویر شفافی از میزان بدهی‌ها و مطالبات دولتی ایجاد شده و براساس آن امکان تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی به وجود بیاید. در این راستا این مرکز اقدام به ایجاد سامانه مدیریت بدهی‌های دولت کرده‌است. طرحی که با هدف طراحی و پیاده‌سازی سامانه ای تحت وب جهت تسویه بدهی و مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی و نیز ثبت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و شرکت‌های دولتی با تعیین سطوح دسترسی و برقراری امنیت مناسب و بدون محدودیت جغرافیایی برای گروه‌های کاربری مختلف در سطح وزارت امور اقتصادی و دارایی و سایر سازمان‌ها و نهادهای مرتبط با موضوع در حال اجراست.

این سامانه در راستای اجرای تکالیف قانونی ماده اول قانون «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقا نظام مالی کشور» مصوب مجلس شورای اسلامی و آیین‌نامه اجرایی آن طراحی و پیاده‌سازی شده‌است. ماده ۱ قانون رفع موانع تولید بیان می‌دارد که دولت موظف است ظرف مدت شش‌ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون (اردیبهشت ۹۴) جدول بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی را در سه طبقه تهیه و به کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه کند. این سه طبقه شامل طبقه مطالبات و بدهی‌های اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی‌ به تفکیک اشخاص، طبقه مطالبات و بدهی‌های نهادها و موسسات عمومی غیردولتی به تفکیک موسسه و طبقه مطالبات و بدهی‌های بانک‌ها و موسسات اعتباری به تفکیک بانک‌هاست.

سامانه ثبت بدهی ها و مطالبات دولت و شرکت های دولتی (سماد) از بهمن ماه سال ۱۳۹۴ به صورت آزمایشی مورد بهره برداری قرار گرفت و پس از رفع نواقص و ایرادات از ابتدای سال ۹۵ به صورت عملیاتی اطلاعات مورد نظر را از دستگاه های اجرایی متمرکز و استانی دریافت نمود. این سامانه در مرحله آزمون ابتدا با ۵۰گزارش جداگانه توسط کارشناسان مرکز مدیریت بدهی ها و در مرحل اول پایلوت، در سازمان امور مالیاتی کشور، سازمان سرمایه گذاری و کمک های اقتصادی و فنی ایران، ذیحسابی و امور مالی وزارت متبوع و شرکت چاپخانه دولتی ایران آغاز به کار کرد. در مرحله دوم پایلوت، استان تهران و تعدادی از دستگاه اجرایی مادر شامل تمام وزارت خانه و دستگاه های اصلی و بزرگ نیز به این سامانه اضافه شدند.

یکی مشکلاتی که در راه اندازی و اجرای سامانه های الکترونیکی وجود دارد مبحث آموزش دستگاه های اجرایی برای پیوستن به چنین بسترهایی است. از این رو مرکز مدیریت بدهی ها و دارایی های مالی عمومی در فروردین ماه سال ۹۵ بخشنامه ای را برای آموزش کلیه دستگاه های متمرکز تهیه و تدوین کرد. این مرکز بنا دارد تا به صورت هفتگی کارگاه های آموزشی را در این زمینه برگزار کند. کارگاه هایی که با معرفی نمایندگان دستگاه های مختلف برای حضور در این دوره ها و رسیدن به حد نصاب آغاز به کار خواهند کرد. علاوه بر دوره های آموزشی، این مرکز اقدامات لازم برای تعریف دوره آموززشی، مبانی تئوری و تکالیف قانونی دستگاه های اجرایی را نیز انجام داده است.

بکارگیری روش‌های حسابداری استاندارد و واحد

مسئله مهم در راه اندازی این سامانه به کارگیری روش های حسابداری استاندارد و واحدی به منظور شناخت، اندازه گیری و گزارشگری بدهی ها، ذخایر و بدهی های احتمالی است. از این رو کارگروهی متشکل از نمایندگان ادارات کل تابعه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور، شیوه نامه کاربردی منطبق بر استانداردهای حسابداری و نظام حسابداری بخش عمومی و در راستای ماده ۱۲۸ قانون محاسبات عمومی کشور تهیه و برای تأیید به دیوان محاسبات کشور ارسال کرده است که پس از تأیید به کلیه دستگاه های اجرایی ابلاغ خواهد شد. همچنین به منظور تسهیل در دریافت گزارش های بانک ها و موسسات اعتباری و نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری نیز بخشنامه های متناسب با شرایط خاص آن ها صادر شده است.

بااین حال یکی از اقداماتی که برای نخستین بار در اقتصاد کشور روی داده است ثبت رویدادهای مالی است که دستگاه اجرایی خاصی متولی آن نیست و قانون گذار به صورت کلی یک تعهد مالی را بر دوش دولت قرار داده است. در این باره مرکز مدیریت بدهی ها اطلاعات مورد نیاز را از گزارش های دریافتی از دستگاه های مشمول و غیرمشمول مانند بانک مرکزی، سازمان خصوصی سازی، بانک های دولتی و خصوصی، شرکت های هواپیمایی، نهادها و موسسات غیردولتی و دیگر دستگاه استخراج و در سامانه سماد ثبت کرده است.

حذف فرآیند اخذ فیزیکی اسناد

با راه اندازی سامانه سماد، فرآیند اخذ فیزیکی اطلاعات حذف شده است. در این باره سامانه ثبت و گزارشگری بدهی ها و مطالبات بخش عمومی که زیرمجموعه سماد است طراحی شده است و هر دستگاه اجرایی با نام کاربری و رمز ورود خود اطلاعات مربوط به بدهی ها و مطالبات خود را به ثبت می رساند. بنابراین با کامل شدن سامانه و ابلاغ بخشنامه آن، دریافت اطلاعات بدهی ها و مطالبات به روش کاغذی و لوح فشرده متوقف شده است. لازم به ذکر است از سال ۱۳۹۶ داشبورد ویژه مدیریتی برای مقامات عالی از جمله رییس جمهور، وزیر اقتصاد و مقامات دیگری که مورد صلاحدید باشند راه اندازی خواهد شد تا امکان مشاهده لحظه ای و بر خط جریان بدهی ها و مطالبات کشور وجود داشته باشد.

در اجرای کامل این سامانه چند چالش اساسی وجود دارد. شاید بتوان مهم ترین چالش موجود را نبودن ضمانت اجرایی کافی برای الزام دستگاه اجرایی برای همکاری در اجرای تکالیف قانونی مربوط و ارسال گزارش ها براساس ترتیبات مقرر در بخشنامه ها عنوان کرد. این مسئله نیازمند همکاری بیش از پیش دستگاه های مربوط و توجه ویژه مدیران است. همچنین فقدان سوابق و منابع نظری در حوزه مدیریت بدهی ها و تعهدات و مطالبات در بخش عمومی، گستردگی حوزه شمول گزارشگری بدهی ها به بیش از ۳هزار نقطه، مشکلات مربوط به شبکه دولت و شبکه ملی اطلاعات برای اتصال و عدم اتصال به پایگاه های اطلاعاتی اشخاص حقوقی و حقیقی در سازمان ثبت اسناد و املاک و نیز سازمان ثبت احوال نیز از دیگر موانع پیشرفت سریع تر این پروژه است.

در همین زمینه، ‌ بنانی؛ رئیس مرکز مدیریت بدهی ها و مطالبات دولتی اظهار کرده است: موضوع بدهی های دولت برای اولین بار در اواخر سال ۹۲ و در اوایل سال ۹۳ به صورت جدی مطرح شد و براساس دستور رئیس جمهور، وزارت امور اقتصادی و دارایی مأمور شد تا در مورد ارقام بدهی های دولت بررسی های لازم را انجام دهد. براساس مجموعه بررسی های انجام شده در آن زمان و با مصوبه هیئت وزیران مقرر شد که واحدی در وزارت اقتصاد تشکیل شود که وظیفه آن ثبت، احصا و اعلام بدهی های دولت بود. در اردیبهشت ماه سال ۹۴، قانون رفع موانع تولید ابلاغ شد که براساس حکم ماده ۱ آن، دولت موظف شد بدهی خود و شرکت های زیرمجموعه خود را به همراه مطالبات آنها به تفکیک اشخاص ظرف شش ماه تهیه و به مجلس ارسال کند و هر سه ماه یک بار آن را بروزرسانی کند. آیین نامه اجرایی این حکم در ۱۷ مردادماه سال ۹۴ تصویب شد. وزارت دارایی دو روز پس از آن یعنی در ۱۹مرداد۹۵ اولین بخشنامه را ابلاغ کرد. با توجه به ماده ۱، ما مکلف بودیم که ظرف شش ماه اولین گزارش را ارائه کنیم.

وی ادامه داده است: با احتساب زمان تصویب قانون رفع موانع تولید، مهلت شش ماهه در ۱۵ آذر ۹۴ به اتمام می رسید. بنابراین فرصت کافی برای استفاده از یک سامانه الکترونیکی در آن مقطع وجود نداشت. لذا در اواخر مردادماه ۹۴ با بخشنامه وزارت اقتصاد، بدهی های دولت و شرکت ها و موسسات دولتی به تفکیک شخص جمع آوری شد و با استفاده از یک نرم افزار حسابداری در وزارت دارایی ثبت شد. همچنین به صورت موازی اقداماتی برای جمع آوری الکترونیک اطلاعات برداشته شد و قراردادی برای طراحی و راه اندازی سامانه مدیریت اطلاعات بدهی ها و مطالبات دولت (سماد) بسته شد. اجرای این سامانه از ۲۶مهرماه سال جاری ابلاغ و دریافت کاغذی اطلاعات قطع شد. سامانه سماد تحت وب و به جهت مسائل امنیتی بر بستر شبکه دولت و نه شبکه جهانی اینترنت طراحی شده است. هر دستگاه اجرایی بر مبنای کد کاربری خود وارد سیستم شده و اطلاعات مربوط به بدهی ها و مطالبات خود را وارد کرده و به وزارت اقتصاد اعلام می کند. ما نیز هر سه ماه یک بار از این سیستم خروجی می گیریم و براساس حکم ماده ۱ قانون رفع موانع تولید به مجلس ارسال می کنیم. هرچند با تکمیل قسمت گزارش گیری این سامانه، گزارش سه ماهه آن چنان معنا ندارد و می توان به صورت لحظه ای گزارش داد.

او همچنین گفته است: سامانه اکنون در حال ارتقا و تکمیل است. هم اکنون یک داشبورد در حال طراحی است که آمار بدهی ها و مطالبات را به صورت لحظه ای اعلام کند. تاکنون حدود ۱۸هزار گزارش با این سامانه ثبت شده و این رقم مرتب در حال افزایش است. بیش از ۳هزار و پانصد کاربر در کشور وجود دارند که عضو این سامانه هستند. این سامانه نیاز به نصب ندارد و تحت وب است. اطلاعات بدهی ها و مطالبات اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی برمبنای کد ملی و شناسه ملی ثبت می شود. اطلاعات این سامانه مبنای بقیه اقدامات ما قرار گرفته است، به عنوان مثال فرآیند الکترونیکی شدن صدور اوراق تسویه خزانه که برای تسویه بدهی و طلب دولت است، آغاز شده است.

بنانی در پاسخ به این سوال که چه چالشهایی در مورد سامانه وجود دارد؟ اظهار کرده که چالش های این سیستم، الزام دستگاه های اجرایی در استفاده از این سیستم است. برخی از دستگاه ها همکاری خوبی داشتند اما یک سری از دستگاه ها اطلاعات خود را به صورت کامل ارسال نمی کنند. از این رو نیاز به ضمانت اجرایی قوی برای ورود اطلاعات به این سیستم وجود دارد. نکته بعدی این است که سیستم حسابداری کشور برای سال ها به صورت نقدی بوده است. در سیستم نقدی بدهی و طلب شناسایی نمی شود و رویدادهای مالی فقط با پرداخت ثبت می شوند. بنابراین برای غلبه بر این معضل، اجرای حسابداری تعهدی از سال ۹۴ شروع شده و ما در ابتدای راه هستیم.

رئیس دفتر مدیریت بدهی های دولت همچنین گفته که نو بودن استفاده از این سیستم یکی از چالش های پیش رو حسابداری دستگاه های اجرایی است. نکته بعدی این است که در برخی از مناطق دولت شبکه دولت یا ضعیف است یا وصل نیست. در مورد این چنین مناطق مقرر شد که نماینده دستگاهی که دسترسی به این شبکه ندارد هر ماه بیاید و اطلاعات خود را در سیستم های وزارت دارایی در مراکز استان وارد کنند. این سامانه هم در شبکه دولت و هم در شبکه ملی اطلاعات قابل دسترسی است.
وی اضافه کرده است که منطق جمع آوری اطلاعات برای سامانه، هدف گذاری بر روی تمام بخش عمومی است و فقط منحصر به خود دولت نیست و شرکت های دولتی و بانک ها را نیز شامل می شود که انتظار می رود اطلاعات آن ها به مرور وارد این سامانه شود. مثلا مجلس قانونی تصویب می کند که دولت قالیباف ها را بیمه کند و مبلغ مشخصی را به سازمان تأمین اجتماعی در این باره پرداخت کند. دولت در موعد مقرر یا این مبلغ را پرداخت نمی کند یا کم تر پرداخت می کند. این بدهی دولت به تأمین اجتماعی است. اما این بدهی را کدام دستگاه اجرایی باید پرداخت می کرده است؟ امثال این بدهی ها در جایی ثبت نمی شد و عدد و رقم دقیقی برای آن مشخص نبود. اداره حسابداری کل مرکز مدیریت بدهی ها در این باره موظف شده است که بدهی ها و مطالباتی که مربوط به دستگاه اجرایی خاصی نیست و مربوط به کلیت دولت است را ثبت و ضبط و گزارش می کند. از حجم حدود ۲۴۰هزار میلیارد تومان بدهی که تنها مربوط به دولت است حدود ۱۸۰هزار میلیارد تومان توسط اداره حسابداری کل ثبت شده که برای اولین بار در کشور اتفاق می افتد و پیشتر این بدهی ها در هیچ جا ثبت و ضبط نمی شد و لذا هیچ راهی هم برای تسویه آنها وجود نداشت.

او گفته است اساسا یکی از دلایل بسته شدن نماد بانک ها همین موضوع بدهی دولتی و سودهایی بود که بانک ها بر آن حساب کرده بودند. با ورود مرکز مدیریت بدهی ها مشخص شد که برخی از این ارقام بدهی ها صحیح نبوده و بیشتر از میزان واقعی محاسبه شده و لذا بانک مرکزی بانک ها را موظف به خروج اعداد موهومی از حساب های خود کرد. از آن جایی که متولی بدهی های دولت مشخص نبوده لذا برخی بانک ها سود بیشتر از میزان مقرر در قراردادها بر این بدهی ها حساب کرده بودند. اما در حال حاضر این موضوع کاملا شفاف شده و مرکز مدیریت بدهی های دولت حتی دستورالعمل نحوه محاسبه بدهی به بانک ها را با مشارکت بانک مرکزی و سازمان برنامه نیز تدوین کرده و هیئت وزیران ارسال کرده است. این اقدام نیز بی سابقه است و پیشتر هیچ دستورالعمل کتبی مشخصی در این زمینه وجود نداشت.

بنانی همچنین اظهار کرد: بدهی ثبت شده در سیستم بر مبنای موضوع بدهی و حساب معین و حساب کلی که در آن ثبت شده و بر مبنای شخص است. وقتی دستگاهی به بخش خصوصی بدهکار است باید مشخص کند که این بدهی متعلق به چه شخصی است. آیا به پیمانکار بدهکار است یا به بانک خصوصی یا به سایر اشخاص حقوقی یا به کارکنان خود یا به سایر اشخاص حقیقی. هرکدام از این طبقه ها نیز زیرمجموعه های خود را دارد. گزارش مرکز مدیریت بدهی بر این مبنا و طبقه بندی مشخص می شود. حکم تسویه هرکدام از این بدهیها نیز مشخص و متمایز است. اما مشکلی که اکنون در سماد وجود دارد این است که هنوز به صورت الکترونیکی امکان اخذ سرویس تحت وب از سامانه ثبت احوال وجود ندارد. وقتی دستگاه اجرایی اعلام میکند که من به شخصی با یک کد ملی مشخص بدهکار هستم، سامانه سماد این امکان را ندارد که در همان لحظه این کد ملی را با سامانه ثبت احوال چک کند. بیش از یک سال است که ما این موضوع را پیگیری کردهایم و با وجود نامه وزیر اقتصاد، این اتفاق هنوز نیفتاده است. سازمان ثبت احوال وب سرویس دارد و تنها نیاز به یک سری اقدامات برای اتصال به سماد است اما سازمان ثبت اسناد هیچ گونه وب سرویسی ندارد. ما حتی درخواست کردیم که اطلاعات سازمان ثبت اسناد بر روی لوح فشرده به مرکز مدیریت بدهی ها ارسال شود اما این درخواست نیز مورد موافقت قرار نگرفت.
او گفته است که هدف اصلی از طراحی سامانه به دست آوردن ابزار گزارش گیری بدهی ها و مطالبات دولت و شرکت های دولتی بوده و عمل به حکم ماده ۱ قانون رفع موانع تولید است. وظیفه اصلی سامانه روشن کردن و ابهام زدایی از آمار مطالبات و بدهی های دولت است. در کنار این، بحث های تکمیلی سماد کمک به شناسایی بدهکاران دولت، کمک به موضوع بندی بدهی ها و پیش بینی منابع لازم در قوانین بودجه سنواتی برای حل و فصل این بدهی هاست. در حال حاضر بحث اوراق تسویه خزانه مطرح است. افرادی که بدهی و مطالبات آن ها در این سامانه ثبت است این ظرفیت را دارند که بر مبنای اوراق تسویه خزانه و بر اساس اطلاعات موجود در سامانه سماد، فرآیند تسویه و تهاترها سریع تر انجام شود و نیاز به استعلامات کاغذی نباشد. ثبت اطلاعات در سامانه سماد به منزله تأیید دستگاه اجرایی تلقی می شود و بر آن مبنا اوراق تسویه خزانه صادر می شود.