پیامد حوادث تروریستی فرانسه بر پیمان «شنگن»
حمله به دفتر مجله «شارلی ابدو» نشان داد که فرانسه با تهدیدات امنیتی زیادی مواجه است. این اتفاق باعث شد که برخی از مقام‌های کشورهای اروپایی از جمله فرانسه و اسپانیا، خواستار بازنگری در پیمان «شنگن» شوند.
نخستین سؤالی که مطرح میشود این است که قرارداد «شنگن» چه مباحث مرتبطی با امنیت کشورهای اروپایی را با چالش مواجه کرده است؟ در وهله دیگر می‌توان این سؤال را مطرح کرد که پیامدهای وقایع فرانسه و دفتر نشریه «شارلی ابدو» بر قرارداد «شنگن» چگونه خواهد بود؟
قرارداد شنگن
توافقنامه «شنگن» ابتدا در 14 ژوئن 1985، میان 5 کشور و سپس به امضای 10 کشور جامعه اقتصادی اروپا رسید. این قرارداد در حال حاضر 26 کشور اروپایی با بیش از 400 میلیون نفر جمعیت و مساحتی در حدود 4 میلیون و 312 هزار و 99 کیلومتر مربع را شامل میشود. مبنای توافق تکمیلی در قرارداد «شنگن» مبتنی بر لغو کامل کنترلهای مرزی میان کشورهای امضا کننده، قوانین مشترک در ویزا، موضوعات امنیتی و پلیسی و در نهایت همکاری‌های قضایی است. این در حالی است که بخش عبور و مرور آزاد و برچیده شدن مرزها در این قرارداد پر رنگ است، اما قرارداد «شنگن» شامل مفادی مربوط به حقوق خارجیان، پناهندگان، پلیس و امنیت، مبارزه با مواد مخدر، تروریسم، نظام اطلاعاتی و حمل و نقل کالا نیز میشود که در کشورهای غیراروپایی کمتر به آنها توجه میشود. نکات قابل تأمل در قرارداد «شنگن» به شرح زیر است:
1. کنترل گمرکی در مرزها به قوت خود باقی مانده است.
2. لغو کنترل ورود و خروج افراد به معنی نظارت نکردن کامل نیست و شکل کنترل به صورت تکنولوژیک و هوشمند، تغییر یافته است. برای نمونه، سیستم اطلاعاتی اروپا مشخصات بیومتریک و بیولوژیک هر یک از شهروندان اروپا را که بخواهند، از طریق عکس‌برداری ذخیره و در اختیار مقام‌های امنیتی قرار می‌دهند.
3. کشورهای عضو، متعهد به راه‌اندازی و نگهداری سیستم اطلاعاتی مشترک با عنوان «سیستم اطلاعات شنگن» (The Schengen Information System) می‌باشند. هدف از ایجاد این سیستم، کمک به سیاست و امنیت عمومی است. این سیستم، جست‌وجوی خودکار هشدارهای امنیتی (افراد) را شامل میشود که می‌تواند امکان کنترل بیشتر را برای پلیس فراهم نماید.
4. کشورهای عضو می‌توانند اقدامات کنترلی را در موارد مشکوک و امنیتی به کار گیرند. این اقدامات کنترلی در سال‌های اخیر در برابر مهاجران غیرقانونی شدت بیشتری گرفته است.
5. کشورهای عضو، موظف به تنظیم مقررات داخلی خود با اصول قرارداد در زمینه‌های مواد مخدر، قاچاق سلاح، مواد منفجره و افراد می‌باشند.
6. بررسی محصولات و کالاها، بخشی از مقررات قرارداد می‌باشد که به وسیله مأموران برای ورود به مرزهای داخلی و یا خارج کردن از مرزها اعمال میشود.
گره‌خوردن موضوع مرزها با امنیت واحدهای سیاسی نظام بین‌الملل، بعدها حساسیت‌هایی را برای امضاکنندگان قرارداد «شنگن» افزود و سال به سال بر این حساسیت افزوده شد. برجسته شدن موضوعات مربوط به حوزه تروریسم پس از 11 سپتامبر 2011 و وقوع چندین حمله تروریستی در کشورهای مختلف اروپایی، در تشدید این حساسیت نقش ویژه‌ای داشته‌اند. به همین علت کشورهای عضو، از ماده‌های مندرج در مفاد این قرارداد که به آنها اجازه کنترل بیشتر گذرنامه و همچنین دایر کردن موقت پستهای مرزی، جهت حفظ امنیت ملی را می‌دهد، استقبال نموده‌اند. این موارد نشان می‌دهد که موضوع امنیت ملی واحدهای سیاسی اروپا، همچنان موضوع تقریباً چالش برانگیز در رویای همگرایی کامل اتحادیه اروپا به حساب می‌آید.
باید توجه داشت که معاهده «شنگن»، دومین نماد مشترک اروپای واحد محسوب میشود و قراردادی است که خارج از چارچوب خاص اتحادیه اروپا منعقد شده است که برخی کشورهای غیر عضو اتحادیه اروپا (از جمله نروژ، ایسلند و سوئیس) نیز، آن را پذیرفته‌اند. این قرارداد از سال 1999 در دوایر اتحادیه اروپا ادغام شد که یک منبع اطلاعاتی و انتظامی عظیم را برای کل اروپا به ارمغان آورد.
انتقادات وارد بر قرارداد شنگن
قرارداد شنگن دارای نقص‌های مختلفی است که یکی از مهم‌ترین این نقص‌ها، کلی بودن و ابهام زیاد در این قرارداد است. انتقادات وارد بر این توافقنامه سال‌ها است که ذهن سیاست‌مداران اروپایی را به خود مشغول کرده است و عمده انتقادات حول دو اصل صورت می‌گیرد:
1. موضوعات امنیت ملی: بقاو امنیت ملی، نماد بی‌چون و چرای وجود واحدهای سیاسی می‌باشد که به اعتقاد رئالیست‌ها، واحدهای سیاسی با تمام همکاری‌ها و اقدامات مشترک در این حوزه، در صورت به خطر افتادن امنیت‌شان به تنهایی اقدام خواهند کرد. همچنین همواره ترس از عمل نکردن سایر واحدها به توافقات امنیتی، آنها را به سوی اصل خودیاری سوق می‌دهد. این وضوع همواره با وقوع حوادث تروریستی در نقاط مختلف اروپا پررنگ‌تر میشود و حوادث اخیر پاریس و دفتر مجله «شارلی ابدو» نیز بر آن دامن زده است. به همین علت، مقام‌های برخی از کشورهای عضو قرارداد «شنگن» (از جمله فرانسه و اسپانیا) به صراحت، سخن از تعدیل مفاد این قرارداد و یا برچیده شدن و یا خروج از آن را زده‌اند.
به اعتقاد منتقدان این قرارداد، اتباع تروریست کشورهای عضو، با داشتن آزادی تردد، می‌توانند هر کجای نقشه «شنگن»، دست به اقدامات تروریستی بزنند و نبود کنترل فیزیکی و دقیق، تعداد این حملات را بالا می‌برد. از سوی دیگر، مساحت گسترده کشورهای عضو «شنگن» از شمال اروپا تا جنوب و از غرب تا شرق اروپا و همچنین جمعیت زیاد کشورهای عضو در این زمینه چالش‌هایی را ایجاد کرده است که نیازمند بازنگری است. بر اساس این باور، منتقدان اروپایی معتقدند تسهیلات ایجاد شده، حرکت تندروهااز کشوری به کشور دیگر را آسان می‌کندو بر چالش‌های امنیتی خواهد افزود.
باوجود همه تبلیغات گسترده اتحادیه اروپا برای همگرایی در قاره سبز، لازم به ذکر است که از لحاظ حقوقی، کشورهای عضو «رئیس معاهده‌ها» هستند، بدین معنی که اتحادیه این قدرت را ندارد که بدون توافق اعضا و از طریق معاهده‌های بین‌المللی، از کشورها قدرت بگیرد و به قدرت خود اضافه کند. به علاوه، در بسیاری از حوزه‌ها، به خصوص حوزه‌های مهم و کلیدی مانند امورخارجه و دفاع، کشورهای عضو، تنها از مقدار کمی از استقلال و اقتدار ملی خود صرف نظر کرده‌اند.
2. موضوعات حقوق بشری: با ادغام مفاد قرارداد «شنگن» در دوایر اتحادیه اروپا از سال 1999، کنترل داده‌های منابع اطلاعاتی و انتظامى، برای ناظران بی‌طرف مشکل‌تر شده است. بر این اساس، ناظران با سختی‌هایی برای رعایت حقوق فردی اشخاصی که تحت پیگرد و یا زیرنظر پلیس «شنگن» هستند، مواجه می‌باشند.
اشکال دیگر در این باره، واگذاری مشخصات مسافران به کشورهای «شنگن» و پلیس‌های مرزی است که در دفترهای انتظامی این داده‌ها را از طریق رایانه، میان منابع نظامی دیگر رد و بدل می‌کنند. به طوری که در صفحه اینترنتی مبارزه با نژادپرستی آمده است تا به حال مشخصات ۱۰ میلیون نفر در این رایانه‌ها ثبت شده است که بیشتر به معنی رد تقاضای ویزای آنها می‌باشد. به علاوه این منبع اطلاعاتی اداری، به طور مشخص به ابزاری سیاسی برای کنترل افراد تبدیل شده است که حتی شهروندان اروپا را نیز زیر نظر دارد.
این سختگیری‌ها در ارتباط با مهاجرین شدت بیشتری می‌یابد که نقض حقوق بشر نیز به کرّات اتفاق می‌افتد. «فرانسوا کرپو» گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد، در آوریل 2013 در گزارشی از اینکه مسئولان اتحادیه اروپا مهاجرت نامنظم (که به عنوان «مهاجرت غیرقانونی» به وسیله اتحادیه اروپا نامیده میشود) را موضوعی امنیتی و نه موضوعی حقوق بشری در نظر می‌گیرند ابراز تأسف کرده بود.
اقدامات تصریح شده در قرارداد «شنگن» برای مهاجران
معاهده رم در سال 1957، نخستین چارچوب‌های حقوقی مربوط به کنش مشترک کشورهای اروپایی در برابر مهاجران و پناه‌جویان را تدوین کرد. درست است که در قرارداد «شنگن» برخی سهولت‌ها برای رفت و آمد شهروندان اروپایی و اتباع 26 کشور عضو، صورت گرفته است، ولی براساس این قرارداد ورود و اقامت مهاجران در کشورهای اروپایی مستلزم اقدامات و کنترلهای ویژه است. از جمله این اقدامات، موارد زیر است:
• کنترل شدید و دقیق‌تر در فرودگاه‌ها و مرزهای بیرونی
• اخراج پناهجویانی که درخواستشان برای اخذ ویزا رد شده است
• سختگیری‌های شدید برای صدور ویزای شنگن
در برخی از کشورهای اروپا (از جمله فرانسه)، شرایط آسان‌تری نسبت به سایر کشورها برای اخذ تابعیت وجود دارد و تعداد بیشتری جذب این دسته از کشورها می‌شوند. حوادث اخیر پاریس، منجر به فشار برخی احزاب و گروه‌های داخلی این کشورها برای تغییر در قوانین تابعیت شده است. این در حالی است که تعداد غالب مهاجران (که بیشتر از کشورهای اسلامی و آفریقایی می‌باشند) نمی‌توانند در بازار کار و جامعه جذب شوند، به همین علت بیشتر با آسیب‌های اجتماعی روبه رو و به سوی شغل‌های غیرقانونی و مجرمانه جذب می‌شوند.
در هر حال باید توجه داشت که کشورهای عضو «شنگن» دیدگاه یکسانی راجع به بسیاری از موضوعات معمول این قرارداد ندارند و حتی در برخی موارد دیدگاه تقابلی را در برابر هم اتخاذ می‌کنند. برای نمونه، پس از تحولات شمال آفریقا در سال 2010، تعداد زیادی از پناهندگان توانستند از دولت ایتالیا اجازه اقامت 6 ماهه بگیرند که به مهاجران اجازه سفر به همه مناطق «شنگن» را می‌داد. فرانسه و آلمان از مخالفان جدی این رویکرد ایتالیا بودند و کنترل مرزی بیشتری (برخلاف روال معمول توافقنامه شنگن در وضعیت عادی) را اعمال کردند. بنابراین کشورهای اروپایی به دنبال کنترل بیشتر بر مهاجران طبق مفاد قرارداد «شنگن» می‌باشند، ولی مقام‌های اروپایی به خوبی واقفند که این روند در طولانی مدت ثمربخش خواهد بود و در برهه زمانی کنونی چاره‌ای جز عمل به ماده‌ای از قرارداد شنگن که تصریح دارد، «هر یک از اعضا برای حفظ امنیت ملی می‌توانند پستهای مرزی خود را به صورت کوتاه مدت برقرار کنند» ندارند.
بنابراین موضوع امنیت ملی کشورها، نقطه غیرقابل کرنش در روابط دولت‌هاست که موافقتنامه شنگن و یا مباحث حقوق بشری و یا غیره نمی‌تواند مانعی جدی برای آن به حساب آید و دولت‌های اروپایی از جمله فرانسه، قائل به کاستن از امنیت ملی خود به نفع هیچ معاهده‌ای نمی‌باشند. واقعیت این است که همانگونه که «کینگ توبی» عضو سازمان حقوق بشر روابط خارجه اروپا معتقد است، باید گفت فاصله زیادی میان لفاظی‌های حقوق بشری اتحادیه اروپا و واقعیت‌های سیاست خارجی اعضای این اتحادیه وجود دارد. برای نمونه، حادثه «لامپدوزا» و یا اقدامات آژانس مرزی اروپا در وضعیت کنونی به خوبی نشان می‌دهد که مقام‌های اروپایی تنها نگاهی ابزارگونه به موضوع حقوق مهاجران و اتباع غیراروپایی دارند.
در حادثه «لامپدوزا» که سوم اکتبر 2013 به وقوع پیوست و منجر به غرق شدن کشتی مهاجران غیرقانونی در سواحل ایتالیا شد، بیش از 350 نفر کشته شدند.
آثار حوادث فرانسه بر موافقتنامه «شنگن»
ایده نظارت بر مرزهای داخلی اتحادیه اروپا موضوعی است که در سال‌های اخیر با شدت یافتن عملیات تروریستی در نقاط مختلف جهان از جمله اروپا، افزایش یافته است. با شکل‌گیری تحولات در کشورهای مسلمان خاورمیانه و شمال آفریقا، کشورهای عضو «شنگن» از آزادی عمل‌های داده شده برای کنترل بیشتر مرزها به صورت غیر محسوس بهره بردند و اقدامات امنیتی لازم را به گونه‌ای که با چارچوب کلی معاهده منافاتی نداشته باشد اعمال کردند. حوادث پاریس به نوعی اقدامات سختگیرانه‌تر که از سال 2011 شروع گردیده بود را با تردیدهایی مواجه کرد. به هر حال می‌توان گفت که حوادث فرانسه اثراتی را بر موافقتنامه «شنگن» خواهد گذاشت که در ذیل مواردی از آن بیان میشود:
1. امکان امحای کلی موافقتنامه و کاهش همگرایی در اتحادیه اروپا: با توجه به ساز و کارهای حقوقی موجود، تغییر در پیمان «شنگن» موضوعی بسیار دشوار و یا حتی می‌توان گفت غیرممکن خواهد بود که منتهی به فروپاشی این پیمان جمعی خواهد شد. موضوع تغییر پیمان شنگن این نگرانی را در میان مقام‌های اتحادیه اروپا تقویت خواهد کرد که از میان رفتن و یا کاسته شدن از اهمیت قرارداد شنگن به عنوان یکی از نمادهای موفق همگرایی در اروپا، کل موضوع همگرایی را به چالش بکشد. کمرنگ شدن اهمیت قرارداد شنگن در کنار از دست رفتن اهمیت پول واحد اروپایی (یورو) در نتیجه بحران اقتصادی در این اتحادیه، بی‌تردید لطمات جبران ناپذیری بر پیکره همگرایی 28 عضو اتحادیه اروپا خواهد داشت.
2. چند‌دستگی میان اعضا: پاریس و مادرید در خط مقدم مخالفت با مفاد کلی مطرح در قرارداد «شنگن» قرار دارند و خواستار تعدیل آن می‌باشند. اما منتقدان این رویکرد فرانسه و اسپانیا، معتقدند که تغییر در قرارداد شنگن به معنای امحای کلی این موافقتنامه جمعی می‌باشد و منتهی به از بین رفتن آن میشود.
3. ایجاد چالش برای کشورهای خواستار عضویت در «شنگن»: بلغارستان، رومانی، قبرس و کرواسی کشورهای خواستار پیوستن به جغرافیای شنگن هستند. پس از حملات تروریستی پاریس، تلاش این کشورها با موانعی روبه‌رو خواهد شد. این وضعیت در قبال بلغارستان که دارای مرز طولانی با کشور ترکیه (که پس از تحولات سوریه مأمن گروه‌های تندرو و تروریستی بوده است) می‌باشد، تشدید خواهد شد. حوادث پاریس همچنین تأثیر مستقیمی بر روند عضویت ترکیه در اتحادیه اروپا خواهد داشت و این روند را با چالش‌هایی روبه رو خواهد کرد. فرانسه همواره به دلیل هراس از جلوگیری تعمیق همگرایی، از مخالفین گسترش بیش از حد اعضای اتحادیه اروپا بوده است. این افزایش اعضا و عضویت در قرارداد «شنگن»، مقام‌های پاریس را متقاعد کرده است که باید تعدیل‌هایی در قرارداد شنگن صورت بپذیرد و کنترلهای امنیتی مرزها برای ورود و خروج افراد افزایش یابد.
4. افزایش تدابیر امنیتی: در واقع حادثه دفتر نشریه «شارلی ابدو» و شهر پاریس بار دیگر لزوم توجهات امنیتی به مرزهای داخلی و اتباع غیراروپایی مقیم در اروپا و به‌ویژه مسلمانان را افزایش داده است.
5. افزایش نظارت اطلاعاتی و زیر سؤال رفتن گزاره اصلی قرارداد «شنگن»: افزایش نظارت اطلاعاتی- امنیتی با اصل آزادی ورود و خروج افراد، مطابق با اصول قرارداد که کشورهای شمالی اروپا و آلمان از مدافعان آن محسوب می‌شوند در تضاد کامل می‌باشد. نکته حائز اهمیت در قرارداد شنگن این است که مقررات و موازین وضع شده در این قرارداد، هویت‌بخش به پیمان شنگن است و اعمال سختگیری‌ها و کنترل بیشتر مرزی و اطلاعاتی شهروندان با روح حاکم بر این قرارداد در تضاد است.
محسن صبری/ دانشجوی دکتری مطالعات اروپا
انتهای پیام/
