رستگاری در FATF با نامه خیابان صوراسرافیل

سیامک کریمی، گروه بین‌الملل خبرگزاری آنا: «اگر می‌شد قطعنامه‌های سازمان ملل (متحد) را پاره کرد من هم آن‌ها را پاره می‌کردم.» این جمله، بخشی از سخنان دو هفته پیش رئیس‌جمهوری حسن روحانی به مناسبت روز پزشک است که در پاسخ به منتقدان برجام آن‌ها را گفت اما صدا و سیما به هنگام پخش زنده سخنان رئیس‌جمهوری، از انتشار این بخش خودداری کرد. حالا می‌توان جای «قطعنامه‌های سازمان ملل (متحد)» در سخنان رئیس‌جمهوری، «توصیه‌های FATF» را قرار دارد.

حقیقت آن است که نظام مالی بین‌المللی در دو دهه اخیر به گونه‌ای شکل گرفته است که برای زیست مالی بین‌المللی هیچ چاره‌ای جز همکاری با «گروه اقدام مالی» (Financial Action Task Force) که به اختصار FATF خوانده می‌شود، وجود ندارد.

از امپراتوری FATF چه می‌دانید؟

تشکیل FATF به سال‌های 1988 و 1989 برمی‌گردد. این برهه زمانی، لحظه‌ای به غایت حیاتی برای اقتصاد غرب و به ویژه شرکت‌های چند ملیتی موجود در این اقتصاد بود. در این برهه، ظهور نشانه‌های فروپاشی نظام شوروی، خروج ارتش سرخ شوروی از افغانستان و ورود ژنرال‌های حاکم مورد حمایت غرب در آمریکای لاتین به تجارت مواد مخدر، عرصه‌ای فراخ و فرصتی بی نظیر برای تجارت مواد مخدر فراهم کرده بود. میزان مواد مخدر تولیدی در دنیا به بیش از 5 هزار تن رسیده بود و سود حاصل از آن، رقم حیرت‌انگیز نزدیک به یک تریلیون دلار تخمین زده می‌شد. این آمار نشان می‌داد که در آن برهه زمانی، تجارت مواد مخدر بعد از تجارت نفت و هم‌پای تجارت اسلحه، پرسودترین تجارت در دنیا بوده است.

نتیجه این وضعیت کاملا روشن بود. برای پولشویی این درآمدهای غیرقانونی، شرکت‌هایی پدید آمدند یا در آستانه پدیداری بودند که متکی به سودِ سرسام‌آورِ تجارتِ بدون زحمتِ مواد مخدر قادر بودند هر شرکتی با هر منشا و فعالیتی را در هر صنعت و تجارتی در غرب ببلعند.

دولت‌های صاحب اقتصادهای بزرگ دنیا احتمالا متاثر از فشار شرکت‌های چند ملیتی که به شدت نگران رقبای نورسته غیرقانونی بودند، برای نخستین‌بار در سال 1988 در قالب گروه جی 8 تشکیل یک کارگروه برای مبارزه با پولشویی را در دستور کار قرار دادند. این برنامه یک سال بعد با تشکیل FATF رسما عملیاتی شد.

به این ترتیب، FATF مامور تعیین معیارها و اقداماتی برای مبارزه با پولشویی در نظام بانکی کشورهای عضو شد. این معیارها با ایجاد شفافیت بانکی، قطع شریان‌های بازتولید مالی ناشی از پولشویی را هدف داشتند. فهرست این ماموریت در سال 2001 و به دلیل حملات 11 سپتامبر 2001 توسعه پیدا کرد. پس از صدور قطعنامه‌های ضد تروریستی شورای امنیت سازمان ملل متحد به ویژه قطعنامه 1373، مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز به معیارها و اقدامات تعیین شده از سوی FATF افزوده شد. براساس این معیارها، دولت های عضو موظف هستند که با وضع قوانین و اجرای اقدامات موثر، تضمین کنند که مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به درستی به اجرا در می‌آید.

توفیق FATF در اجرای سیاست‌های مربوط به مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم باعث شد تا در سال 2012، یک کارویژه دیگر به استانداردهای این گروه اضافه شود. کارویژه جدید، مبارزه با تامین مالی «گسترش سلاح‌های کشتار جمعی» است. بنا به توصیه جدید FATF، نظام قانونی هر کشور باید تضمین کند که افراد و نهادهایی که طبق قطعنامه‌های فصل هفتم منشور ملل متحد صادره از سوی شورای امنیت در گسترش سلاح‌های کشتار جمعی مداخله دارند، تامین مالی نمی‌شوند.

در حال حاضر FATF از 37 عضو شامل دولت‌ها و سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی از جمله متحدان ایران یعنی روسیه و چین و همچنین کشورها و سازمان‌هایی همچون آمریکا، بریتانیا، ژاپن، کانادا، شورای همکاری خلیج فارس، کمیسیون اروپایی و ... تشکیل شده است. این اعضا، نه تنها موظف هستند که معیارها و توصیه‌های FATF را در نظام قانونی- بانکی خود به اجرا درآورند بلکه برای مبارزه موثرتر و جهانی با آن‌چه که پولشویی، تامین مالی تروریسم و گسترش سلاح‌های کشتار جمعی خوانده می‌شود، سطح مراودات مالی خود را با کشورهای دیگر متناسب با سطح اقدامات مربوط به مبارزه با پولشویی و تروریسم در کشور مربوطه تنظیم کنند. به همین علت است که علاوه بر اعضای اصلی FATF، بیش از 150 کشور و سازمان منطقه‌ای و بین‌المللی، بی آن که عضو رسمی یا ناظر این گروه باشند، اجرای مقررات FATF در زمینه مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و گسترش سلاح‌های کشتار جمعی را در دستور کار قرار داده‌اند تا بتوانند از مراودات مالی با کشورهای بزرگ اقتصادی عضو FATF برخوردار شوند.

اهمیت دستورات FATF حتی تا آنجا پیش رفت که شورای امنیت سازمان ملل متحد در بند 7 قطعنامه 1617 (مصوب سال 2005) به دولت‌ها «شدیداً تاکید کرد» که معیارهای مصوب گروه اقدام مالی را در راستای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به اجرا درآورند.

بنابراین بی‌جهت نیست که گفته شود ایران در یک دو راهی قرار دارد: یا اجرای توصیه‌های FATF را بپذیرد یا آن که قید مناسبات مالی بین‌المللی در سطح کلان را بزند. همین دو راهی سرنوشت‌ساز است که حتی کشوری همچون کره‌شمالی را نیز به همکاری با FATF ترغیب کرده است. این کشور برای تسهیل اجرای مقررات FATF، از یک سو در سال 2014 به عنوان عضو ناظر «گروه آسیا-پاسفیک مبارزه با پولشویی» یعنی یکی از گروه‌های منطقه‌ای همکار با FATF درآمده است و از سوی دیگر، دولت این کشور یک «برنامه اقدام» (Action Plan) را برای همکاری با FATF پیشنهاد و بانک مرکزی پیونگ یانگ تاکید کرده است که مفاد توافق کره‌شمالی با FATF را که در «برنامه اقدام» آمده است، «به درستی اجرا خواهد کرد.»

ایران و امپراتوری FATF

نظام قانونی – بانکی ایران از سال 2007 مورد توجه و بررسی FATF قرار گرفت. از سال 2008 صدور بیانیه‌های این گروه درباره ایران آغاز شد و مکررا ادعا می‌شد که نظام قانونی – بانکی ایران از حیث مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ضعف‌ها و کاستی‌های بزرگی دارد. حتی در برخی از این بیانیه‌ها به جامعه بین‌المللی هشدار داده شده که در تعاملات بانکی و مالی با ایران، باید متوجه خطرات موجود در نظام مالی و بانکی ایران بود.

در سال 2009، تعامل FATF با ایران دچار دگردیسی شد. در همان سال و در اوج بی‌اعتنایی دولت مستقر در پاستور به نهادهای بین‌المللی و با افزایش فشارهای جهانی به تهران، نام کشورمان در کنار کره‌شمالی در فهرست سیاه FATF قرار گرفت تا ایران موضوع «اقدامات متقابل» این گروه قرار گیرد. اقدامات متقابل به این معناست که اعضای FATF باید «توجه مقتضی» به روابط مالی با کشور مورد نظر داشته و حتی‌الامکان مراودات مالی خود را با این کشور کاهش دهند.

درخواست FATF از ایران این بود که در نظام قانونی خود مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را جرم‌انگاری کرده و اقدامات مربوط به این دو حوزه را در نظام بانکی‌اش به نحو موثری به اجرا درآورد. ایران برای عبور از این گردنه صعب‌العبور، با تصویب دو مجموعه قوانینِ «مبارزه با پولشویی» در سال 1386 و «مبارزه با تامین مالی تروریسم» در اسفند 94 تلاش کرد تا به استانداردهای FATF نزدیک شود. خاستگاه هر دو این قوانین به دولت محمود احمدی‌نژاد برمی‌گردد. این موضوع به خوبی نشان می‌دهد که از منظر دولت قبلی نیز ضرورت اجرای استانداردهای FATF درک شده بود.

با وجود وضع این قوانین، FATF همچنان نظام قانونی – بانکی ایران را واجد ضعف‌هایی در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌دانست. از جمله آن که ماده 1 قانون مبارزه با تروریسم، تنها تامین مالی آن دسته از گروه‌های تروریستی را جرم اعلام کرده است که آن گروه‌ها «مرتکب» عمل تروریستی شوند. از منظر FATF قانون ایران، شامل حال گروه‌های تروریستی که موقتا فعالیت‌های تروریستی را کنار گذاشته‌اند، نمی‌شود.

این گونه نواقص باعث شده بود تا ایران همچنان از سال 2009 در فهرست «اقدامات متقابل» گروه اقدام مالی باقی بماند. برای ایران که در تیرماه 94 موفق شده بود با برجام، تحریم‌های جهانی را کنار بگذارد، موانع ناشی از FATF دردسر دیگری به شمار می‌آمد. بانک‌های بزرگ اروپایی در پاسخ به چرایی امتناع از سرمایه‌گذاری در ایران به دستورات FATF مبنی بر کاهش مراودات مالی با تهران اشاره می‌کردند. حالا پس از دیپلمات های خیابان امام خمینی (ره)، نوبت به دولتمردان حاضر در وزارت امور اقتصاد و دارایی در خیابان صور اسرافیل رسیده بود تا آخرین حلقه اتصال به نظام مالی بین المللی را وصل کنند.

تقریبا 10 روز مانده به اجلاس سال 2016 گروه FATF، نامه‌ای از وزارت امور اقتصاد و دارایی به بوسان کره‌جنوبی، محل برگزاری نشست FATF ارسال و در آن اعلام شد ایران حاضر است نواقص موجود در راه اجرای استانداردهای FATF را رفع کند. ایران در این نامه از FATF خواسته بود تا «اقدامات متقابل» علیه ایران را متوقف کرده و در قالب یک «برنامه اقدام» (Action Plan) زمان‌بندی شده، استانداردهای FATF را محقق کند.

این نامه، پادزهری علیه انسداد مالی جهانی ضد نظام بانکی ایران بود. FATF بدون آن که ایران را از فهرست سیاه خارج کند، به مدت یکسال اقدامات متقابل علیه ایران را به حالت تعلیق درآورد تا سطح هشدار مربوط به مراودات مالی جهانی با تهران کاهش یابد.

با امپراتوری FATF چه می‌توان کرد؟

سوابق نهادهای مالی سرمایه‌داری بین‌المللی به اندازه‌ کافی شک‌برانگیز است تا در همکاری با این نهادها تردید و تامل ایجاد کند. بعید است تا مدت‌ها، دستاوردهای تیره نهادهای سیستم «برتون وودز» به ویژه در آمریکای لاتین فراموش شود. اجرای توصیه‌های این نهادها، دو اقتصاد بزرگ آمریکای لاتین یعنی برزیل و آرژانتین را در دهه 90 قرن گذشته، به آستانه فروپاشی کامل رسانده بود. تنها روی کارآمدن دو دولت با سیاست‌های اقتصادی نهادگرا توانست این دو کشور را از مرگ حتمی نجات دهد. مضاف بر این که، فراموشی تعمدی FATF نسبت به کشورهای آسیایی و آفریقایی که نظام قانونی- بانکی به مراتب ریسک‌پذیرتری از ایران دارند و تمرکز بر ایران، نشان از برخورد سیاسی با کشورمان دارد.

با وجود این سوابق تیره، بی‌اعتنایی به این نهادها، نمی‌تواند راهکار مناسبی باشد. تبعات این راهکار دست کم در دولت قبلی محک خورده است. حقیقت آن است که اقتصاد ایران، بخش کوچکی از اقتصاد دنیا را تشکیل می‌دهد و در دنیایی که حتی اقتصادهای بزرگ دنیا به مراودات مالی بین‌المللی وابسته هستند، جدایی از زنجیره جهانی تنها می‌تواند هزینه‌های کشور را افزایش دهد. شاید «تعامل با احتیاط» بهترین استراتژی در برخورد با این نهادها باشد. اجرای این استراتژی درباره FATF زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که نگاهی به فهرست دولت‌های ناظر عضو این گروه که به انتظار عضویت دائم در آن هستند بیاندازیم. عربستان و اسرائیل، دو عضو ناظر FATF هستند که با عضویت دائم در آن می‌توانند در تعیین استانداردهای این گروه مالی بین‌المللی نقش داشته باشند.

از سوی دیگر، پنهان شدنی نیست که گشتاور جریان اقتصادی دنیا در دست اقتصادهای بزرگی است که از قضا در FATF عضویت دارند. به عبارت دیگر، تقریبا 75 درصد از اقتصادهای دنیا متعلق به 37 دولت و سازمانی است که اعضای اصلی FATF به شمار می‌آیند. این اقتصادها، با تعیین استانداردهای مختلف از جمله در FATF بسامد شریان‌های اقتصادی دنیا را در دست گرفته‌اند.

از نقطه نظر قانونی نیز نه تنها مانعی در برابر اجرای استانداردها و توصیه‌های FATF وجود ندارد بلکه کنکاشی مختصر، نشان می‌دهد که الزامی قانونی برای اجرای این توصیه‌ها قابل مشاهده است.

در درجه نخست، ایران با دو قانون مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم، که هر دو از تصویب و تایید مجلس و شورای نگهبان گذاشته‌اند، با اندکی اغماض دستورات FATF را نعل به نعل وارد نظام قانونی خود کرده است. تصویب این دو قانون به خوبی گواه آن است که حلقه تصمیم‌ساز در کشور، فارغ از تعهدات بین‌المللی، بر لزوم مبارزه با پولشویی تاکید دارند. وانگهی، مشارکت مجدانه نهادهای اجرایی، قضائی و امنیتی کشور از جمله قوه قضائیه، وزارت کشور، وزارت اقتصاد و... در اجرای این دو مجموعه قوانین نشان می‌دهد که دولت جمهوری اسلامی ایران مصر است تا تامین مالی تروریسم و به ویژه پولشویی را که نقش مخربی در اقتصاد دارد از مدار خارج کنند. از سوی دیگر نباید فراموش کرد ایران همواره قربانی تروریسم چه در داخل و چه خارج از مرزهای خود بوده است، بنابراین، مبارزه با تامین مالی تروریسم، اقدامی روشن در راستای منافع ملی کشور است.

در درجه دوم، قطعنامه 1617 شورای امنیت سازمان ملل متحد در سال 2005 یعنی بیش از یک دهه پیش از مناقشات کنونی، از دولت‌های عضو سازمان ملل متحد از جمله ایران خواسته است تا معیارها و توصیه‌های FATF را اجرا کنند. این قطعنامه در قالب فصل هفتم منشور ملل متحد صادر شده و دولت‌ها به استناد مواد 25 و 103 منشور ملل متحد مکلف هستند، این قطعنامه را به اجرا بگذارند. به همین دلیل است که از سوی دیگر، نگرانی‌های مطرح شده مبنی بر این که توصیه شماره 6 از مجموع توصیه‌های FATF منجر به الزام دولت ایران به اجرای قطعنامه‌های ضد تروریستی شورای امنیت خواهد شد، بی‌اساس هستند؛ چرا که دولت‌ها فارغ از این توصیه، به اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت متعهد شده‌اند و اگر ایران هر استدلالی مبنی بر غیرمشروع دانستن این قطعنامه‌ها داشته باشد به طریق اولی و بسته به مورد شامل توصیه شماره 6 گروه FATF نیز خواهد شد.

این وضعیت نشان می‌دهد که اعتراض‌ها و مخالفت‌های اخیر با موضوع همکاری با FATF یا از سر بی‌اطلاعی نسبت به مبانی حقوقی داخلی و بین‌المللی ناشی می‌شود یا ریشه در گروکشی سیاسی با دولت روحانی دارد. مضاف بر این که مخالفان هنوز نتوانسته‌اند به این سوال پاسخ دهند که چه راهکار عملی برای اتصال ایران به شبکه مالی بین‌المللی بدون اجرای توصیه‌های FATF دارند؟