مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی کشور

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری آنا، فقدان استراتژی توسعه صنعتی در کشور موجب شده که مبنای سیاستگذاری در زمینه توسعه شهرک‌های صنعتی بیشتر متأثر از رویه‌های غالب جهانی بوده تا بخواهد برپایه مختصات بومی باشد؛ به نحوی که در یک دوره رویکرد قطب‌های توسعه (با تمرکز بر صنایع کوچک و متوسط) و در دوره‌ای دیگر، تأکید بر کاهش مداخلات دولت در توسعه صنعتی قرار می‌گیرد. در این چارچوب، به رغم وجود قانون «نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی»، همچنان اختلالاتی در نحوه مدیریت شهرک‌ها و خدمات رسانی به آنها و واحد‌های مستقر مشاهده می‌شود.

در این راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی با عنوان «آسیب‌شناسی شهرک‌های صنعتی در ایران (۳): ارزیابی مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی کشور با تمرکز بر قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی» آورده است که شهرک‌های صنعتی به‌عنوان محدوده‌های جغرافیایی برای تجمیع صنایع غالباً کوچک و متوسط با هدف تسهیل در ارائه خدمات دولتی و فراهم‌سازی دسترسی آنان به زیرساخت‌های تولید به‌نحوی مطلوب، مطرح می‌شوند. نتایج حاصل از مطالعات پیشین در خصوص نحوه اداره شهرک‌های صنعتی موفق در سراسر جهان نشان‌می‌دهد که اساساً سه مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد: ارائه خدمات در شهرک می‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم می‌تواند یک نهاد قانونی، یک شرکت خصوصی و یا ترکیبی از این دو باشد که هرکدام از ویژگی‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیئت‌مدیره برخوردارند. 

این گزارش مطرح می‌کند که آنچه در هر کشور یا منطقه مبنای انتخاب یکی از این الگو‌ها مد‌نظر قرار می‌گیرد، سوابق تاریخی (رویه‌های پیشین) و اهداف سیاست‌گذاران (چشم‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی) است. به‌عبارت دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرک‌ها، آنچه اهمیت دارد، انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است. 

در این گزارش آمده است که مدل مدیریت و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در ایران تا قبل از سال ۱۳۸۷، اگرچه طبق بند «۶» ماده (۵) آیین‌نامه اجرایی «قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی مصوب ۱۳۷۶.۳.۱۱» براساس قرارداد به مؤسسات غیرانتفاعی و عمران که سهام داران آنها واحد‌های مستقر در شهرک‌ها بودند سپرده می‌شد؛ اما همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفت. 

این گزارش ادامه می‌دهد که پس از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی در سال ۱۳۸۷، در راستای اداره امور داخلی شهرک‌ها و نواحی صنعتی و در فضای متأثر از سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی موظف به تشکیل نهادی غیردولتی‌- که سهام آن در اختیار بنگاه‌های صنعتی است‌- با عنوان شرکت خدماتی خصوصی سپرده شد. این شرکت‌های خدماتی طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هیئت‌مدیره منتخب اداره می‌شوند. 

این گزارش توضیح می‌دهد که تغییر مدل مدیریتی و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در بعضی موارد منجر به اختلال در ارائه برخی خدمات، ضعف در حل اختلافات شرکت‌های مستقر با شرکت خدماتی مدیریت‌کننده شهرک و همچنین چالش‌هایی در حفظ و نگهداری بلندمدت از تجهیزات و تأسیسات شهرک شده‌است که مجموع این مسائل، موجب شد در این گزارش به موضوع مدیریت شهرک‌ها به‌عنوان مسئله‌ای ویژه پرداخته شود. 

این گزارش بیان می‌کند که حرکت مجدد به‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در اواخر دهه ۷۰ و پس از آن تعریف نقش برای واحد‌های تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی از جمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است. 

این گزارش مطرح می‌کند که، اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری است؛ به‌نحوی‌که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به‌نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازار‌ها (بازار‌های محلی، کشوری و منطقه‌ای) از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تأمین ورودی‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود. 

این گزارش ادامه می‌دهد که تأمین و توسعه زیرساخت‌های سخت‌افزاری و تأسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌و‌نقل ابزار‌هایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف پیش‌گفته به‌وسیله ابزار مطرح شده حداکثر شود. 

در این گزارش، نارسایی‌های شناسایی شده در ارزیابی فرایند اجرای «قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی» و ساختار طراحی شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی براساس این قانون و آیین‌نامه مربوطه، تحت سه دسته؛ «دامنه و گستره تعاریف»، «مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده» و «سازوکار نظارتی»، احصا شده‌است.

این گزارش در خصوص نارسایی‌های شناسایی شده در دسته دامنه و گستره تعاریف مطرح می‌کند که دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف، شامل نارسایی‌های شناسایی شده در نحوه تعریف مشمولین، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌های مشترک است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که، توجه قانون‌گذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده‌است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولین فرایند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند «۵» آیین‌نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی دیده نشده است.

در این گزارش در خصوص مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده در این حوزه مطرح می‌شود که دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده، شامل نارسایی‌های شناسایی شده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهاد‌های دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تأمین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهادی قانون است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از مهم‌ترین نارسایی‌های ذکر شده، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هر‌یک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، در طول سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است.

این گزارش ادامه می‌دهد که نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده چیزی فراتر از مؤسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند، نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته‌است، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکر شده تعریف شده‌است؛ لذا طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحد‌های فعال در این مجموعه‌ها اصلاً تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته‌باشند.

در این گزارش آمده است که در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده (۴) اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، بر وظیفه سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی تأکید کرده است، اما در واقعیت و در فرایند اجرای قانون، توسط این سازمان و شرکت‌های استانی تابعه، به‌نحوی طراحی صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌درستی شکل نگرفته‌است.

این گزارش در خصوص سازوکار نظارتی در اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی توضیح می‌دهد که دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی، شامل فرایند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی به شرکت خدماتی است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده (۶) قانون مذکور، به موضوع چرخه فرایند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته‌است؛ به‌نحوی‌که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، به‌عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، بر‌مبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌ربط تعیین شده‌است. 

این گزارش ادامه می‌دهد که چرخه نظارتی به‌نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت هیئت‌مدیره شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیئت‌مدیره، طی دوره‌ای سه‌ماهه به‌عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی بر‌عهده شرکت استانی قرار می‌گیرد. همچنین تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرایند و به‌صورت موقت، برای دوره‌های سه‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند، به حدی است که هزینه‌های مربوط به آن، بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.

این گزارش توضیح می‌دهد که دو هدف اصلی قانون‌گذار مشتمل بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده است؛ لذا ضرورت دارد مدل مدیریتی ترسیم‌شده در قانون مذکور و آیین‌نامه آن، با رویکرد تحقق اهداف پیش‌گفته و با تأکید بر اصلاحاتی از جمله نحوه تعریف مشمولین، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تأمین مالی و همچنین فرایند ناکارآمد پایش صلاحیت هیئت‌مدیره شرکت خدماتی مورد بازنگری قرار گیرد.