فرآیند تصویب بودجه در مجلس کانادا

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، بودجه ریزی شامل چهار مرحله اصلی می‌شود که هر مرحله ممکن است خودش به چند زیر مجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجه ریزی عبارتند از تدوین، تصویب، اجرا، تفریغ. در کشور کانادا تدوین لایحه بودجه به طور کامل در اختیار دولت است و تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام انجام می‌شود. اجرای بودجه، مدیریت هزینه‌ها و پرداخت‌ها بر عهده‌ی دفتر خزانه داری است. نهایتا تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت می‌گیرد.

 در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «بودجه‌ریزی در تجارب بین‌المللی (۲):فرآیند تصویب بودجه در مجلس کانادا» آورده است که فرآیند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی با ابهامات و ایراد‌هایی همراه است که اصلاح آن ضرورتی غیر قابل‌انکار است. مواردی نظیر عدم فرصت بررسی جداول بودجه به‌طور دقیق توسط نمایندگان، تغییرات بسیار جزئی در بودجه تا سطح عناوین طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که باید نتیجه کار کارشناسی دقیق و بر مبنای مطالعه توجیهی باشد، عدم اصلاح جدی لایحه توسط دولت پس از رد کلیات، اتکا به منابع و درآمد‌هایی که احتمال تحقق پایینی دارند و سایر کاستی‌ها اهمیت این اصلاح را نشان می‌دهند.

این گزارش توضیح می‌دهد که در کنار مسائل ذکر شده، مساله کسری بودجه و فقدان نگاه کلان به بودجه نیز از آسیب‌های جدی ساز و کار بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی در سال‌های گذشته بوده است. نتیجه این آسیب ترمیم نشدن کسری بودجه‌های قابل توجه در سال‌های گذشته و تبدیل شدن مساله کسری بودجه به یکی از مسائل اصلی اقتصاد کشور بوده است. 

این گزارش بیان می‌کند که هم‌چنین بودجه‌ریزی از مرحله تدوین در دولت تا بررسی، رسیدگی و تصویب آن در مجلس برنامه‌محور نیست. به‌بیان دقیق‌تر از لایحه و قانون بودجه نمی‌توان فهمید در ازای اعتباراتی که دستگاه‌های مختلف دولتی دریافت می‌کنند قرار است چه خدمات، اقدامات و برنامه‌های عملیاتی قابل ارزیابی را ارائه دهند. این مسئله باعث می‌شود مجلس نیز در ارزیابی لایحه دولت مبنای منسجم، ساختاریافته و دقیقی جهت نقد و بررسی بودجه پیشنهادی دستگاه‌های دولتی نداشته‌باشد و جداول بودجه از این منظر خاصیت خود را از دست می‌دهد. 

در این گزارش ابتدا به‌عنوان نمونه خلاصه‌ای از سازوکار‌های طراحی شده در کشور کانادا برای تهیه و تصویب بودجه ارائه می‌شود سپس آموخته‌هایی از این تجارب متناسب با فرآیند‌ها و رویه‌های شکل‌گرفته در ایران پیشنهاد می‌گردد. با توجه به ابعاد سیاسی و حقوقی مسئله اصلاح روند بررسی بودجه و حقوق قوه مجریه و مقننه در این موضوع، برنامه ریزی جهت اصلاح این روند نیازمند اجماع کارشناسی و سیاسی است. گزارش حاضر می‌تواند مقدمه‌ای جهت برنامه ریزی در راستای تکمیل اقدامات اصلاحی مجلس در رابطه با روند بررسی بودجه با هدف رفع آسیب‌های احصا شده باشد. 

این گزارش بیان می‌کند که در کانادا سازکاری تعبیه شده است برای جبران اشتباهات و خطای پیش‌بینی ارقام بودجه‌ای یا رخداد‌های غیرمنتظره به نام صندوق وجوه ذخیره احتیاطی. این صندوق انعطاف عمل بالایی را به دولت می‌دهد تا بتواند به تمام تعهدات پیش‌بینی شده یا نشده عمل کند. خزانه‌داری کانادا حق ندارد مجوز‌هایی که در سند بودجه به دستگاه داده شده است را باطل کند؛ اما قانون مدیریت مالی به خزانه‌داری این اجازه را می‌دهد تا در صورت صلاحدید پرداخت منابع را موقتاً متوقف کند (به تعویق اندازد). اگر نیاز به باطل کردن بودجه دستگاهی باشد باید در متمم بودجه اصلاح شده و به تصویب مجلس برسد. در خصوص ایجاد تعهدات مالی و انعقاد قراردادها، اداره خزانه‌داری یک دستورالعمل اجرایی دارد که طبق آن تعهدات و قرارداد‌هایی که ارزش آنها از آستانه مشخصی بیش‌تر اند باید اول به تایید خزانه‌داری برسند.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش پیشنهاد می‌دهد که اهم مسائل روند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی را می‌توان تحت عناوین غیر شفاف بودن فرایند بررسی جداول و ردیف‌های لایحه بودجه و سازوکار اصلاح اعتبارات، غیر شفاف بودن محدوده اختیار مجلس در تصویب بودجه سالانه کل کشور و فقدان بودجه‌ریزی برنامه‌ای به‌صورتی که اقدامات عملیاتی و قابل ارزیابی دستگاه‌ها در قبال اعتبارات دریافتی قابل نظارت باشد دسته بندی کرد. در راستای حل بخشی از مشکلات مزبور و به‌عنوان اولین گام اصلاحی، ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال ۱۴۰۲ اصلاح شد به‌گونه‌ای که فرآیند رسیدگی به احکام و جداول بودجه به دو مرحله تقسیم شد. این تجربه یا شبیه به آن در کشور‌های مختلفی از جمله کانادا مبنای رسیدگی به بودجه است به‌طوری که در کشور کانادا احکام مالیاتی (منابع) و جداول هزینه‌ای بودجه (مصارف) کاملاً مستقل از یکدیگر ارسال و بررسی می‌شود. به این صورت که دولت در آستانه ورود به بودجه لوایح مالیاتی مدنظر خود به‌منظور اصلاح پایه‌ها یا نرخ‌های مالیاتی را به مجلس ارائه می‌کند. 

این گزارش ادامه می‌دهد که فضا برای بهبود آیین‌نامه داخلی مجلس و مهم‌تر از آن تغییر شیوه‌ی بودجه‌ریزی و تدوین آن در دولت وجود دارد. برای مثال بودجه‌ریزی باید برنامه‌ای شود و هر برنامه به عهده یک وزارتخانه باشد که مجموعه‌ای منسجم از اقدامات را پوشش می‌دهد. این برنامه‌ها توسط مسئول برنامه که می‌تواند وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی باشد انجام‌می‌شود. مبنای تنظیم بودجه، ارزیابی، توزیع اعتبارات و تصویب بودجه در سال آینده بر اساس میزان عملکرد برنامه‌های مصوب خواهد بود.