نهاد‌ها و سازوکار‌های حکمرانی در چین

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، جمهوری خلق چین یک نظام تک حزبی است؛ با این وجود، سیستم اداره و قانون گذاری این کشور متمرکز نیست و به غیر از اداره چهار شهر مهم ذیل دولت مرکزی، بقیه مناطق -سلسله مراتب روستا تا استان- به صورت خودگردان و محلی اداره می‌شوند. در عین حال، سیستم حکمرانی محلی چینی بسیار متفاوت از سیستم فدرالیستی است. از این رو، مساله نظارت بر اجرای قوانین و ارزیابی عملکرد مسئولین در چین از پیچیدگی‌هایی برخوردار است که به انواع نظارت منتهی می‌شود.

به طورکلی، در یک تقسیم بندی، در جمهوری خلق چین نظارت عمودی، افقی و ترکیبی (افقی-عمودی) وجود دارد. نظارت عمودی دودسته است بدین صورت که کنگره ملی خلق و دفتر امورقانونگذاری شورای دولت می‌بایست از طریق سازوکار بایگانی و بازبینی بر قوانین مصوب سطوح پایین‌تر (کنگره‌های محلی خلق) و سازواری آن‌ها با قوانین مرکزی نظارت داشته باشند و حتی اقدام به پاکسازی برخی قوانین کنند.

متولی نوع دوم نظارت عمودی، شورای دولت و دولت‌های محلی خلق هستند که موظف به نوشتن قرارداد‌های مسئولیت (زرنشو) با دولت‌های محلی سطوح پایین‌تر خود در خصوص برنامه‌های اجرایی و نظارت بر اجرای برنامه‌ها هستند. همچنین کنگره ملی خلق و کنگره‌های محلی خلق؛ متولی نظارت افقی هستند که درآن، کنگره ملی خلق بر شورای دولت و کنگره‌های محلی خلق بر دولت‌های محلی خلق سطوح مربوطة خود به منظور حسن اجرای قوانین نظارت دارند.

دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «نهاد‌ها و سازوکار‌های حکمرانی چین (۳): سازوکار‌های نظارت در فرآیند حکمرانی جمهوری خلق چین» آورده است که سیستم نظارت و قانون‌گذاری در چین، در مقایسه با نظام‌های قانون‌گذاری واحد یا متوازن که معمولاً در کشور‌های دیگر وجود دارد، منحصربه‌فرد است. اولاً، قدرت قانون‌گذاری در چین توسط یک بخش یا شخص خاص اداره نمی‌شود، بنابراین سیستم قانون‌گذاری چین یک سیستم واحد نیست. ثانیاً، چندین نوع قدرت قانون‌گذاری در چین وجود دارد از جمله: قدرت قانون‌گذاری مقررات اداری دولتی، قدرت قانون‌گذاری مقررات ملّی، و قدرت قانون‌گذاری مقررات محلی که بخش‌های مختلف این اختیارات را انجام می‌دهند. ثالثاً، سیستم قانون‌گذاری و نظارت چین یک سیستم «موازنه و تعادل» نیست، زیرا ساختار‌های نظام سیاسی چین بر اساس تفکیک قوا در میان بخش‌های قانون‌گذاری، اداری و فضایی عمل نمی‌کند.

* نظام سیاسی چین یک سیستم همگراست

این گزارش بیان می‌کند که نظام سیاسی چین یک سیستم همگراست که در آن، کنگره ملی خلق چین مقامات سایر قوا یعنی رئیس‌جمهور، اعضای شورای دولت از جمله نخست‌وزیر، رؤسا و معاونین نهاد‌های فضایی و نظارتی همچون دادگاه‌عالی خلق، دادستانی عالی خلق و کمیسیون نظارت ملّی را انتخاب می‌کند. 

این گزارش توضیح می‌دهد که رئیس‌جمهور بر اساس تصمیمات کنگرة ملّی خلق و کمیته دائمی آن قوانینی را وضع می‌کند، مقررات اداری نباید با قوانین مصوب کنگرة ملّی خلق مغایرت داشته‌باشد، مقررات محلی نیز نباید با قوانین و مقررات اداری مغایرت داشته‌باشد، و کنگرة ملّی خلق این اختیار را دارد که مقررات اداری و مقررات محلی را -همراه با قوانین وضع‌شده‌اش- لغو کند.

* کمیسیون امور قانون‌گذاری

در این گزارش آمده است که همه این دستورالعمل‌ها نشان‌دهنده وابستگی، یکپارچگی و نظارت در سیستم قانون‌گذاری چین است که با کنترل و تعادل متفاوت است. برای ایجاد چنین یکپارچگی در قوانین و تسهیل در نظارت برآن‌ها، سازوکار بایگانی و بازبینی قوانین توسط «کمیسیون امور قانون‌گذاری» متعلق به کمیته دائمی کنگره ملی خلق و دفتر امور قانون‌گذاری شورای دولت تعبیه شده است که به‌صورت دوره‌ای کارزار‌های پاک‌سازی قوانین را نیز کلید می‌زنند.

این گزارش مطرح می‌کند که وظیفه نظارت بر اجرای مقررات در سطوح مختلف توسط کنگرة ملّی خلق، کمیته دائمی کنگرة ملّی خلق، دادگاه و دادستانی عالی خلق، کمیسیون نظارت ملّی و تشکیلات متناظر آنها در سطوح محلی یعنی کنگره‌ها، دادگاه‌ها، دادستانی‌های محلی خلق و... انجام‌می‌شود. با این حال، ساختار نظارتی جمهوری خلق چین به‌جهت تقسیمات کشوری و حاکمیت تک حزبی همانند سیستم قانون‌گذاری‌اش پیچیدگی‌هایی دارد.

براساس یافته‌های این گزارش، به سبب وجود کنگره‌های محلی؛ سلسله‌مراتب از سطح قصبه، شهرستان، پرفکچر، شهر، استان و سطح ملّی یک نظارت عمودی وجود دارد که نهاد‌های نظارتی ملّی (اعم از کنگرة ملّی خلق، کمیسیون نظارت ملّی، شورای دولت) هرکدام بنا به حوزه وظایفش ضمن ارزیابی مقامات محلی (به‌جهت کنترل فساد) و ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی محلی اقدام به ارزیابی قوانین محلی نیز می‌کنند. پس سه بحث مقوله نظارتی از جمله کنترل فساد اشخاص، ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و ارزیابی قوانین در حکمرانی چین مطرح است. لازم به ذکر است که بنا بر ساختار سلسله‌مراتبی، سطح بالاتر مثلاً سطح استانی بر سطح پایین‌تر یعنی شهر‌ها نظارت می‌کنند.

* کنگرة ملّی بر شورای دولت در سطح کشوری نظارت می‌کند

این گزارش ادامه می‌دهد که کنگرة ملّی بر شورای دولت در سطح کشوری نظارت می‌کند. به همین ترتیب، بنا به استقلال نسبی سطوح محلی از سطح ملّی، کنگره‌های محلی خلق بر مقامات و عملکرد دولت‌های محلی خلق خود نظارت افقی می‌کنند. در نتیجه یک ساختار کمربند و آویز شکل گرفته می‌گیرد. همچنین کادر جمهوری خلق چین عموماً از حزب کمونیست چین هستند که کمیته‌های بازرسی انضباطی حزب مسئول رسیدگی به عملکرد کادر اند. از این رو، نهاد‌های نظارتی چین نیز همین کمیته‌های حزب کمونیست هستند که در ساختار‌های رسمی تعبیه‌شده‌اند.

در این گزارش بیان می‌شود که این پژوهش صرفاً یک مطالعه موردی است. از این رو، با توجه به ساختار‌های سیاسی متفاوت و زیست بوم فرهنگی-تاریخی کشور چین می‌بایست در هرگونه الهام‌گیری از آن، به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و زیست بوم ایرانی-اسلامی خود توجه ویژه داشت. بدین ترتیب، موارد ذکر شده در این پژوهش صرفاً الهام‌گیری‌های کلی است و هرگونه طرح عملیاتی برای ایران نیازمند مطالعات بومی بیشتری خواهد بود. 

این گزارش توضیح می‌دهد که اهمیت انجام این مطالعه در آن است که نظام چین توانسته است بر پایه یک مدل بومی مدرن شرقی به توفیقات قابل توجه دست یابد. این سیستم، مدرن از این جهت است که حزب / دولت / نظام سیاسی چین به مثابه یک ماشین، شاهد حاکمیت قوانین و استاندارد‌های نظارتی بر افراد است و قائم به افراد در هیچ سطح مدیریتی نیست و شرقی بدین خاطر است که ریشه در تاریخ و فرهنگ کنفوسیوس خود دارد؛ لذا مطالعه و بررسی این نظام سیاسی برای جمهوری اسلامی ایران می‌تواند مفید و الهام بخش باشد. 

متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.