سیاست‌های صنعتی در برزیل و توصیه‌هایی برای ایران

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناروی آنا، در دو دهه اخیر، برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بوده است. این کشور از سال ۲۰۰۴ سیاست صنعتی سه مرحله‌ای تدوین کرد که ازجمله مهم‌ترین خط مشی‌های ذیل آن بهره گیری فعالانه از سیاست صنعتی در جهت جلوگیری از صنعت زدایی و تلاش برای تنوع بخشی تولید، بهره گیری فعالانه از بودجه و مخارج عمومی برای تقویت زیرساخت‌ها و تحریک رشد، استفاده مؤثر از ظرفیت بانک‌های توسعه‌ای و خط مشی اعتباری برای تقویت تولید بود. با وجود این، این کشور در نیمه دوم دهه ۲۰۱۰ همراه با بحران سیاسی برخی از مهم‌ترین سیاست‌های صنعتی خود را کنار گذاشت، اگرچه این پایان سیاستگذاری صنعتی در برزیل نبود و این کشور مجدداً به اتخاذ سیاست‌های صنعتی اقدام کرده است.

دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «سیاست‌های صنعتی در کشور‌های منتخب و توصیه‌هایی برای ایران ۱. سیاست‌های صنعتی در برزیل» آورده است که بدون‌تردید هیچ کشوری بدون به‌کارگیری سیاست‌های هدفمند، واقع‌بینانه و دست‌یافتنی دولت برای اصلاح ساختار اقتصادی و صنعتی از مسیر توسعه عبور نخواهد کرد. کشور‌ها، برای صنعتی شدن سیاست‌هایی بر ساختار اقتصادی خود اعمال کردند که برخی منجر به شکست شد، اما برخی دیگر به تسریع در پیمودن مسیر توسعه انجامید.

* راه‌های تسریع توسعه صنعتی و دستیابی به اهداف رشد و توسعه

این گزارش مطرح می‌کند که آنچه فهم آن اهمیت دارد این است که تسریع توسعه صنعتی و دستیابی به اهداف رشد و توسعه، بدون برخورداری از سیاست‌های صنعتی ممکن نیست، اما نکته مهم در اینجا نوع سیاست‌هایی است که انتخاب می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، پرسش امروز دولت‌ها، نه چرایی اتخاذ سیاست صنعتی یا لزوم یا عدم لزوم اتخاذ سیاست صنعتی، بلکه چگونگی اتخاذ سیاست صنعتی است. آنچه موجب تمایز کشور‌هاست، نه اتخاذ یا عدم اتخاذ سیاست صنعتی، بلکه توفیق در اتخاذ سیاست‌های صنعتی هوشمندانه و هدفمند است. 

این گزارش بیان می‌کند که با توجه به اهمیت شناسایی سیاست‌های صنعتی موفق و اتخاذ درست سیاست صنعتی، شناسایی تجربیات و شکست‌ها و دستاورد‌های سایر کشور‌ها می‌تواند به بهبود سیاستگذاری کمک کند. بر این اساس، مطالعه حاضر به بررسی تجربه برزیل می‌پردازد. 

* سوابق طولانی در اتخاذ سیاست‌های صنعتی کشور‌های آمریکای لاتین

در این گزارش آمده است که کشور‌های آمریکای لاتین و به‌ویژه برزیل، سوابق طولانی در اتخاذ سیاست‌های صنعتی دارند، این کشور‌ها که در میانه قرن بیستم، سیاست‌های صنعتی خود را عمدتاً حول محور جایگزینی واردات و ایجاد بازار داخلی تحت حمایت برای شرکت‌های بومی سامان داده‌بودند، در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ با بحران‌های اقتصادی- اجتماعی گوناگونی مواجه شدند که برخی منتقدین این بحران‌ها را به‌اشتباه این کشور‌ها در اتخاذ سیاست صنعتی نسبت می‌دادند. با وجود این، کشور‌های آمریکای لاتین با عدول از سیاست‌های صنعتی مانند حمایت از صنایع پیشران، نتوانستند مسیر توسعه خود را باز یابند، این موضوع به اقبال مجدد این کشور‌ها به سیاست صنعتی انجامید. 

این گزارش توضیح می‌دهد که با توجه به احیای سیاست صنعتی در قرن بیست‌ویکم در غالب نقاط دنیا و به‌ویژه آمریکای لاتین، این گزارش بر تجربه دو دهه اخیر برزیل تمرکز کرده است. در دو دهه مذکور، برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بوده است. این کشور از سال ۲۰۰۴ در سه مرحله سیاست‌های صنعتی را طراحی کرد که اولی، (۲۰۰۷-۲۰۰۴) در تلاش برای بازگرداندن صنعت به دستور کار سیاستگذاری و اولویت‌دادن به آن بود. دومی، (۲۰۱۱-۲۰۰۸) با عنوان برنامه توسعه مولد، تأکید بیشتری روی سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی و توسعه ظرفیت‌های صنعتی شرکت‌های پیشران داشت. 

* برنامه «برزیل بزرگ»

این گزارش ادامه می‌دهد که سومی، (۲۰۱۴-۲۰۱۱) با عنوان برنامه «برزیل بزرگ» بر پشتیبانی نهادی از تولید و انتخاب بخش‌های هدف استوار بود. این سیاست‌ها علی‌رغم وقوع بحران مالی بین‌المللی (۲۰۰۸)، تا سال ۲۰۱۰ به رونق اقتصادی این کشور منجر شد. با وجود این، درحالی‌که برخی کارشناسان، آینده درخشانی را برای برزیل به‌عنوان اقتصادی نوظهور انتظار داشتند، این کشور از سال ۲۰۱۳ با چالش‌های جدی مواجه شده و در نیمه دوم دهه ۲۰۱۰، همراه با سقوط دولت وقت، برخی از مهم‌ترین سیاست‌های صنعتی خود را کنار گذاشت. این واقعه را البته می‌توان وقفه‌ای در سیاستگذاری صنعتی این کشور دانست. زیرا دولت بعدی هم در تدوین دستورکار جایگزین ناکام بود و با بازگشت به قدرت جناح حاکم در دهه ۲۰۰۰ دور تازه‌ای از سیاستگذاری صنعتی در این کشور آغاز شده است که اکنون با نام «صنعت جدید برزیل» شناخته می‌شود.

یافته‌های گزارش حاضر نشان‌می‌دهد مهم‌ترین دلایل عدم توفیق سیاستگذاری صنعتی برزیل در دهه ۲۰۱۰ و در سومین برنامه توسعه صنعتی این کشور را می‌توان در سه محور خلاصه کرد که اولین مورد آن «آسیب‌پذیری ناشی از وابستگی به صادرات محصولات معدنی و محصولات کشاورزی» است. باوجود تلاش برزیل برای توسعه صنعتی و بهبود قدرت تولیدی، صنعت‌زدایی رخ داده در دوره آزادسازی در این کشور و نیز چرخه کالایی، مشوق صادرات محصولات معدنی و مواد خام بود که درمجموع اقتصاد برزیل را در برابر دوره‌های رکود جهانی آسیب‌پذیر ساخت. تمرکز بر تولید منابع اولیه و صنایع معدنی، نه‌تن‌ها مانع رشد مستمر و سریع، بلکه مانع سیاستگذاری موفق است. 

این گزارش «کاستی‌های تمرکز بر حفظ ثبات اقتصاد کلان برای دستیابی به توسعه صنعتی» را به‌عنوان دومین دلیل برای موفق نشدن سیاستگذاری صنعتی برزیل معرفی کرده و توضیح می‌دهد که تجربه برزیل نشان‌می‌دهد باوجود همه هزینه‌هایی که این کشور برای گذار از دوره حمایت‌گرایی به آزادسازی پرداخت، این کشور عمدتاً توانست صرفاً تورم را مهار کند و در دیگر اهداف سیاستی خود از جمله ایجاد یک ساختار تولیدی پویا و با قابلیت‌های صنعتی قابل‌توجه باز ماند.

در این گزارش دیگر مورد از دلایل عدم موفقیت برزیل در صنعتی سازی را «کاستی‌های تلاش برای تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی بدون تحلیل عمیق موانع سرمایه‌گذاری» عنوان و بیان می‌کند که در تجربه برزیل، تلاش دولت برای تحریک سرمایه‌گذاری خصوصی صرفاً با اعطای معافیت مالیاتی یا اعطای تسهیلات دنبال شد، درحالی‌که به نظر می‌رسد اگر تکیه دولت بر استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی است، دامنه تحلیل باید بسیار گسترده‌تر از صرف اعلام یک مشوق باشد. 

*  تجربه سیاست صنعتی برزیل

این گزارش ادامه می‌دهد که به‌صورت مشخص تجربه سیاست صنعتی برزیل، می‌تواند از چند جنبه مهم برای اقتصاد ایران مورد توجه قرار گیرد. اولاً توسعه صنعتی به‌ویژه توسعه صنایع ساخت‌محور بدون سیاستگذاری صنعتی فعال، ناممکن است. ثانیاً صرفنظر از اشتغال‌زایی پایین صنایع معدنی، نکته مهم‌تر اینجاست که اتکا به صنایع منبع‌محور، تاب‌آوری کشور در مقابل شوک‌های خارجی را کاهش می‌دهد. سوم اینکه تأکید بر توسعه صنعتی با اتکا به بخش خصوصی بدون در نظر گرفتن عوامل مؤثر بر تصمیمات سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، محکوم به شکست است و چهارم تجربه برزیل درباره سیاست‌های صنعتی نشان‌می‌دهد که توجه به کیفیت سیاست‌ها بالاترین درجه اهمیت را دارد. پنجمین مورد نیز مبنی بر این است که تجربه برزیل به‌ویژه در سال‌های منتهی به بحران نشان‌می‌دهد که ناتوانی در تنظیم اهداف کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت توسعه صنعتی تأثیر مخربی بر نتیجه‌بخش بودن این سیاست‌ها داشت. در ایران نیز، به‌دلیل عدم تدوین استراتژی توسعه صنعتی، نه اولویت‌ها مشخص هستند، نه مسیر دستیابی به اهداف و نه هماهنگی میان اقدامات دستگاه‌ها و نهاد‌های گوناگون وجود دارد. 

متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.