تدارکات عمومی و نقش آن در نوآوری و پایداری/ از بهبود شرایط خرید‌های عمومی تا افزایش قابلیت‌های بخش تأمین کنندگان

گروه اقتصادوکارآفرینی خبرگزاری آنا؛ «تولید، قائمه اقتصاد است»، این محوری‌ترین و بامسماترین جمله‌ای بود که رهبر حکیم انقلاب ۲۶ مرداد ۱۳۹۰ در دیدار فعالان بخش‌های اقتصادی کشور فرمودند، اما شوربختانه موردتوجه مسئولان قرار نگرفت به‌طوری که ایشان یک دهه بعد یعنی ۱۰ بهمن ۱۴۰۰ در دیدار جمعی از تولیدکنندگان و فعالان صنعتی، کارآفرینان و فعالان اقتصادی صراحتاً فرمودند «آمار‌های اقتصادی دهه ۹۰ انصافاً خرسندکننده نیست». ایشان در سخنرانی نوروزی امسال نیز فرمودند «در ده سال گذشته، در دهه ۹۰، در واقع مواجه بودیم با انباشت چالش‌های اقتصادی که خب انسان بایستی از این‌ها به یک نحوی خلاص بشود».

البته در همان جلسه، رشد اقتصاد کشور و اصلاح امور اقتصادی کشور را به‌طور قاطع حرکت به سمت اقتصاد دانش‌بنیان دانستند و تأکید کردند «معنای اقتصاد دانش‌بنیان است که در همه‌ی عرصه‌های اقتصاد دخالت داشته باشد. اگر ما این سیاست را دنبال کردیم و دانش را پایه و زمینه‌ی اقتصاد کشور قرار دادیم و بنگاه‌های اقتصاد دانش‌بنیان را افزایش دادیم منافع زیادی برای کشور و برای اقتصاد کشور خواهد داشت؛ یعنی اقتصاد دانش‌بنیان موجب کاهش هزینه‌های تولید می‌شود؛ بهره‌وری را افزایش می‌دهد؛ کیفیّت محصول را افزایش می‌دهد، بهبود می‌بخشد و محصولات را رقابت‌پذیر می‌کند».

تحریریه اقتصادوکارآفرینی خبرگزاری آنا در سلسله گفتگو‌هایی به ابعاد مختلف اقتصاددانش‌بنیان و ضرورت و کارآیی آن و البته بررسی خلأ‌هایی موجود و راهکار‌های جبرانی آن می‌پردازد. سومین گفت‌وگوی تفصیلی آنا با متین طاهری روح فعال حوزه تدارکات عمومی و نقش آن در نوآوری و پایداری است که دانشجوی دانشگاه تامپره فنلاند بوده و از نزدیک تجربه قابل‌لمسی با نوع نگرش دیگر کشور‌ها به حوزه فناوری و ضرورت‌های حرکتی ما دارد.

طاهری روح با بیان اینکه تدارکات عمومی به طور کلی به خرید هرگونه کالا، خدمات یا کار‌هایی است که توسط دولت یا سازمان دولتی انجام می‌شود، اظهار کرد: دولت‌ها خریداران بزرگ کالا و خدمات هستند. با استناد به گزارش‌های مختلف نظیر گزارش بانک جهانی در سال ۲۰۱۷، به طور متوسط حدود ۱۳ درصد از از تولید ناخالص داخلی کشور‌های توسعه یافته و تا ۲۰ درصد کشور‌های درحال توسعه را تدارکات عمومی تشکیل می‌دهد. در کشور‌های در حال توسعه این رقم بالاتر است چراکه محوریت در ایجاد خدمات عمومی را معمولا دولت‌ها به عهده دارند. البته در کشوری مانند فنلاند که حالت دولت رفاهی دارد نیز حجم تدارکات عمومی در حدود ۲۰ درصد است و در حدود ۳۵ میلیارد یورو از متوسط کشور‌های اروپایی بیشتر است.

وی افزود: نقش تدارکات عمومی پیش از این به صورت اداری و سنتی بود، اما بسیاری از کشور‌ها به این نتیجه رسیده اند که می‌شود از این ظرفیت به عنوان اهرمی در جهت پیشبرد سیاست‌های دولتی نیز استفاده کرد. در نمونه‌های مختلف کشور‌های اتحادیه اروپا، سیاست‌هایی مثل تحریک نوآوری، ارتقای پایداری، پاسخ به نگرانی‌های زیست محیطی، ایجاد عدالت و تشویق به مشارکت شرکت‌های کوچک و متوسط مثال‌هایی از این گونه به کار بست تدارکات عمومی برای پیش برد سیاست‌های دولت‌ها بوده است. به این گونه استفاده تدارکات عمومی به عنوان ابزار سیاستی، تدارکات عمومی سیاست محور (policy-led public procurement) یا تدارکات عمومی استراتژیک (strategic public procurement) اطلاق شده است.

وی ادامه داد: حجم بالای تقاضا اهرم و ظرفیتی است که با استفاده از آن می‌توان سیاست‌های عمومی را با آن جلو ببریم بدین معنی که از حجم بالا تقاضا استفاده کرده و فعالیت‌های نوآورانه، فعالیت‌های زیست محیطی و ساز و کار‌های اجتماعی را در جامعه گسترش دهیم؛ در این دست از فرآیند‌ها بهترین گزینه کم هزینه‌ترین آن‌ها نیست بلکه مواردی دیگری نیز باید محور قرار داده شوند و می‌توان به تعبیری آن را تدارکات عمومی استراتژی محور خواند.

وی در تشریح چرایی نیاز به اصلاحات در تدارکات عمومی، گفت: تدارکات در حوزه عمومی با حوزه خصوصی متفاوت است چراکه لازم است در آن پاسخگویی، شفافیت و ایجاد فرصت برابر برای همه تامین کننده وجود داشته باشد. در طول زمان اهمیت این فرآیند و همراهی با قوانین و ساختار‌ها برجسته‌تر شده است که بروکراسی زیادی را تدارکات عمومی ایجاد کرده؛ این موضوع باعث می‌شود پتانسیلی که برای نوآوری، فعالیت‌های محیط زیستی، نیاز‌های پیچیده دولتی و ... لازم است را محدود شود.

وی تاکید کرد: این بروکراسی زیاد زمانی مشکل ایجاد می‌کرد که نیازمند فوری وجود داشت مانند تولید واکسن در یک پاندمی. همچنین یکی از مواردی که در کیفیت خروجی یک تدارکات و خرید در بخش خصوصی موثر است، تعامل مستمر و ایجاد ارتباط با تامین کننده‌های بالقوه است که مشخصا این مورد در بخش دولتی نمی‌تواند بدون هیچ تغییری وجود داشته باشد چراکه شائبه فساد ایجاد می‌کند.

وی با اشاره به تجربه اتحادیه اروپا در استفاده از ظرفیت تدارکات عمومی استراتژیک خاطر نشان کرد: این دسته از خرید عمومی به خصوص از سال ۲۰۱۴ که اصلاحیه جدی در قوانین تدارکات عمومی اتحادیه اروپا اتفاق افتاد به سرعت در حال گسترش هستند. اصلاحات اتفاق افتاده در قوانین اتحادیه اروپا با چند هدف اتفاق افتاد. ابتدا تصمیم بر کاهش حجم بالای بروکراسی موجود در فرایند‌های تدارکات عمومی به عنوان یک عامل محدود کننده (به خصوص در نیازمندی‌های فوری دولتی) بود. پایش مجدد قوانین و استفاده از ظرفیت‌های سامانه‌های مناقصه آنلاین از جمله اقدامات در این دسته بوده اند. مساله دوم، تشویق و افزایش اختیار تامین کننده‌های دولتی در به کار بستن شاخص‌های غیر قیمتی (مانند شاخص‌های محیط زیستی، نوآوری، ...) بوده است. در انتها نیز تلاش شده که با معرفی فرایند‌های جدید اختیار تامین کنندگان دولتی در تعامل با تامین کننده‌های بالقوه را بالا ببرند. برای مثال، یکی از این فرایند‌ها گفت و گو با تامین کنندگان احتمالی در قالب (market dialogue) است که در آن سازمان دولتی با یک فراخوان از تامین کنندگان احتمالی برای شرکت در جلسات گفتگو قبل از طراحی مناقصه عمومی استفاده می‌کنند.

طاهری خاطرنشان کرد: البته باید توجه داشت که شفافیت فرایند، ایجاد فرصت برابر برای همه تامین کننده‌ها و پاسخگویی در خصوص نتیجه و فرآیند از بخش‌های جدا نشدنی تدارکات عمومی است. این بر خلاف خرید‌ها و تدارکات در بخش خصوصی است که تنها پاسخ گویی به هیئت مدیره انجام می‌شود.

وی تصریح کرد: گفتمان‌ها و گفتگو‌هایی که در خصوص تدارکات عمومی بوده است تا سال‌های گذشته، حدود ۲۰۱۰، صرفا با تمرکز بر بهبود فرآیند (Process) تدارکات عمومی بوده است و دغدغه‌ها در این جهت بوده است که چگونه بهره وری این فرآیند را افزایش دهند؛ جامعه علمی نیز به تبع آن مقالات زیادی را در این خصوص منتشر کرده اند. از حدود پانزده سال پیش حرکت‌هایی آغاز شد تا دغدغه‌هایی همچون ارزش افزوده به ازای هزینه کرد (Value for money) و اهداف اجتماعی (Social goals) نیز علاوه بر قیمت پایین‌تر در خرید‌های عمومی اضافه شده اند.

وی در ادامه یک مثال از تجربه موفق خرید‌های عمومی به صورت نوآورانه را مطرح کرد و به یکی از تجربه‌های موفق در خرید‌های عمومی در کشور فنلاند با قالب‌های جدید مطرح شده توسط اتحادیه اروپا اشاره کرد: مثالی که قصد تشریح آن را دارم، تجربه خرید اتوبوس‌های خودران توسط ائتلافی از چند کشور از جمله فنلاند در سال ۲۰۱۸ است. ابتدا نیاز است اندکی به قالب خرید عمومی اشاره کنم و در خصوص آن توضیحی ارائه دهم. یکی از قالب‌های جدید خرید‌های عمومی، خرید پیش از تجاری سازی (Pre-commercial procurement) است. وقتی موضوع یک خرید عمومی پیچیدگی فناورانه بالایی دارد یا پاسخی استاندارد برای آن وجود ندارد، سازمان‌های عمومی در کشور‌های اروپایی می‌توانند مناقصه عمومی برای بخش تحقیق و توسعه به صورت عمومی داشته باشند. به این صورت که به جای نیاز به درخواست شفاف و مشخص یک محصول یا خدمت برای رفع یک مشکل، مساله را شفاف می‌کنند و چارچوب‌های راه حل‌های پیشنهادی را مطرح می‌کند، و سپس از تامین کننده‌ها می‌خواهند که راه حل‌های پیشنهادی برای انجام تحقیق و توسعه را به صورت پروپوزال ارائه کنند. پس از آن تعداد سه یا بیشتر از تامین کننده‌ها برای تحقیق و توسعه انتخای می‌وشند و در همکاری با سازمان دولتی مذکور شروع به توسعه راهکار فناورانه خود می‌کنند. در گام‌های مختلف فرایند تحقیق و توسعه و شفاف شدن اثرپذیری احتمالی راه حل ها، سازمان دولتی تصمیم می‌گیرد که تعدادی از تامین کننده‌ها را نگه داره و از همکاری با بقیه انصراف دهد. برای مثال، در نهایت با یک یا دو تامین کننده، به محصولی در آغاز مرحله تجاری سازی می‌رسد. نکته مهم و کلیدی در این نقطه است که اینجا فعالیت رسمی این‌مدل خرید عمومی تمام شده است، سازمان دولتی هم از مساله خود درک بهتری دارد، هم راه حل‌های احتمالی را بهتر می‌شناسد و هم از انجام فعالیت توسعه تکنولوژی در کشور خود حمایت کرده است. پس از این شروع به طراحی مناقصه می‌کند و برای محصول نهایی درخواست می‌دهد و مجددا فرصت برابر برای همه تامین کننده‌های احتمالی در راه حل نهایی وجود دارد. تمامی این فرآیند‌ها با شفافیت انجام می‌شود و تلاش می‌شود به این صورت ریسک فساد را کاهش دهند.

وی در ادامه توضیح این نمونه موردی افزود: در خصوص خرید قبل از تجاری سازی برای اتوبوس‌های خودران، شهر هلسینکی در همکاری با تعدادی دیگر شهر اروپایی با سرمایه گذاری ۵.۵ میلیون یورویی در بخش تحقیق و توسعه شروع به همکاری کرد. این شبکه از شهر‌ها می‌دانستند که نیاز به حمل و نقل عمومی خودران در آینده وجود دارد، اما ویژگی‌های محصول موردنظر خود را از پیش نمی‌دانستند. در یک فرایند خرید عمومی سنتی نیاز به شفافیت کامل جزئیات محصول مدنظر است، اما در این مدل از خرید عمومی، این واحد‌های دولتی تقاضای خود را محدود به تحقیق و توسعه کردند که نیازمندی و راهکار‌های احتمالی شفاف‌تر شود. پس از این فراخوان در سال ۲۰۱۸، در مرحله اول امکان سنجی فناوری‌ها و پیشنهادات منتخب مورد بررسی قرار گرفت. در مرحله دوم، امیدوارکننده‌ترین مفاهیم به نمونه‌های اولیه تبدیل شدند و تحت شرایط آزمایشگاهی تست شدند. در مرحله آخر و سال ۲۰۲۱، اولین محصولات نهایی تایید و با موقعیت‌های واقعی در خیابان‌های شهر‌های این ائتلاف از جمله هلسینکی مقایسه شدند. هم اکنون این ائتلاف با آگاهی بیشتر از ویژگی‌ای اتوبوس‌های خودران مدنظر خود در آینده مشغول به طراحی فرایند مناقصه عمومی جهت خرید اتوبوس‌ها و مینی بوس‌های خودکار هستند که گفته می‌شود در آینده نزدیک این مناقصه برگزار خواهد شد.

طاهری روح در انتها و در پاسخ به این سوال که این تجربه‌ها چه یادگیری برای کشور ما می‌تواند داشته باشد، اشاره کرد: این تجربه‌ها می‌تواند برای کشور ما نیز درس آموخته‌هایی داشته باشد. بهبود شرایط خرید‌های عمومی و افزایش انعطاف در فرایند‌های آن، بالابردن قابلیت‌های بخش عمومی در انجام خرید‌های عمومی استراتژیک و همچنین افزایش اطلاعات و بالاتر بردن قابلیت‌های بخش تامین کنندگان کشور اهداف مهمی به نظر می‌رسند. تلا‌های خوبی در این زمینه مانند طرح خرید اول توسط معاونت علمی ریاست جمهوری صورت گرفته است، اما راه زیادی باقی مانده است. یکی از نوآوری‌های کشور‌های اروپایی در رسیدن به قابلیت‌های بالاتر بخش عمومی به عنوان خریدار و شرکت‌های مختلف تامین کننده، ایجاد نهاد‌های واسط بوده است؛ از نمونه‌های آن سازمان Keino در کشور فنلاند، PIANOo در کشور هلند و Catapult network در کشور انگلیس هستند. این نهاد‌ها به طراحی و برگزاری بهتر فرایند‌های خرید عمومی استراتژیک مانند خرید‌های عمومی نوآورانه کمک می‌کنند. به وجود آمدن اینگونه نهاد‌های تثبیت شده در کشور ما نیز می‌تواند در ارتقای کیفیت خرید‌های عمومی کشور و حرکت آن به سوی پاسخگویی به اهداف نوآورانه موثر باشد.

انتهای پیام/