برداشت21 هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی/ خطر تعطیلی حساب ذخیره ارزی

به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری آنا،‌ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی ابعاد و زوایای لایحه بودجه سال 97 کل کشور پرداخت.

متن کامل این گزارش از اینجا قابل مشاهده است اما به صورت چکیده موارد زیر در این گزارش آمده است:‌

1. در لایحه بودجه سال 1397 اجزای اصلی تشکیل‌دهنده منابع عمومی دولت عبارت‌اند از منابع حاصل از نفت 101 هزار میلیارد تومان، درآمدهای مالیاتی 128 هزار میلیارد تومان، استقراض از بخش خصوصی 39 هزار میلیارد تومان، برداشت از صندوق توسعه ملی 21 هزار میلیارد تومان و سایر منابع درآمدی حدود 69 هزار میلیارد تومان.

2. در سمت مصارف نیز اعتبارات هزینه‌ای حدود 276 هزار میلیارد تومان از مصارف را تشکیل می‌دهد که حدود 204 هزار میلیارد تومان از آن صرف حقوق و دستمزد کارکنان فعلی و مستمری بازنشستگان می‌شود. به علاوه حدود 60 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات عمرانی و حدود 31 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت بدهی‌های دولت) خواهد شد.

3. این تصور که در زمان تهیه لایحه بودجه در دولت یا تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، می‌توان در خصوصی کل منابع و نحوه هزینه‌کرد آن تصمیم‌گیری کرد با واقعیت‌های بودجه‌ای همخوانی ندارد. در مقابل می‌توان گفت تنها بخش کوچکی از منابع عمومی می‌تواند در معرضی بررسی و تصمیم‌گیری جدی قوه مجریه و قوه مقننه قرار گیرد.

با فرضی محقق شدن منابع نفتی و غیرنفتی و همچنین با فرض کنترل هزینه‌های جاری در سطح سال 1396 و با توجه به لزوم بازپرداخت بدهی‌های سررسید شده در سال 1397، در مجموع حدود 23 هزار میلیارد تومان به عنوان منابع قابل تصمیم‌گیری باقی می‌ماند. این منابع در لایحه، در عمل صرف افزایش ده‌درصدی حقوق کارمندان و بازنشستگان و افزایش هزینه‌های ضروری نسبت به سال قبل شده است. بدین ترتیب در عمل منابع لازم برای طرح‌های عمرانی از طریق برداشت 21 هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی و انتشار انواع اوراق تعهدزا به میزان حدود 39 هزار میلیارد تومان تأمین شده است.

4. مهم‌ترین محورهایی که لایحه بودجه سال 1397 به آنها پرداخته و لازم است مجلس شورای اسلامی در رابطه با آنها تصمیم‌گیری کند عبارت‌اند از: برداشت از صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی در ردیف‌های بودجه‌ای، نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال 1397، درخواست افزایش قیمت حامل‌های انرژی و نحوه مصرف منابع حاصل از آن، میزان انتشار اوراق تعهدزا توسط دولت، نحوه مشارکت بخش خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی و تمدید مهلت اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده و نحوه اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد.

5. استفاده از منابع نفتی، صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی

- با فرض قیمت نفت حدود 55 دلار، صادرات 2.53 میلیون بشکه در روز نفت خام و میعانات گازی و فروش داخلی 100 هزار بشکه در روز میعانات گازی (با تخفیف 5 درصدی نسبت به صادرات) درآمدهای نفتی دولت در لایحه بودجه سال 1397 حدود 1010 هزار میلیارد ریال پیش بینی شده است که به نظر می‌رسد قابل تحقق خواهد بود.

- در لایحه بودجه، رقم 100 هزار میلیارد ریال از محل «افزایش نرخ ارز حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی» در ردیف 160139 جدول 5 ماده واحده ذیل درآمدهای متفرقه در نظر گرفته شده است. از آنجا که ماهیت این منابع نفت است، یا باید حذف شود یا ذیل منابع نفتی به ردیف 210112 جدول 5 ماده واحده منتقل شود.

- در لایحه بودجه سال 1397 سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت خام و میعانات گازی (مطابق ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه) 32 درصد تعیین شده است (که حدود 16 میلیارد دلار خواهد شد). این مبلغ به صورت ماهیانه واریز و از ماه یازدهم سال محاسبه و تسویه می‌شود. البته در تبصره «4» برای حدود 6 میلیارد دلار از منابع صندوق درخواست برداشت شده است. بر این اساس می‌توان گفت عملاً تنها 20 درصد منابع نفتی به صندوق واریز خواهد بود.

- در تبصره‌های «4»، «18» و «19» لایحه بودجه در مجموع اجازه سپرده گذاری بیش از 258 هزار میلیارد ریال از منابع صندوق و پرداخت تسهیلات به صورت ریالی داده شده است.

- در بند «ب» تبصره «1» لایحه، پیشنهاد شده در صورت افزایش ماهیانه منابع نفتی دولت نسبت به یک دوازدهم مبالغ مندرج در ردیف‌های 210101 و 210109، مازاد حاصله پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت ایران، به ردیف 210112 واریز شود. این امر بر خلاف ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه و به معنای تعطیلی عملی حساب ذخیره ارزی (موضوع ماده (17) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه) است.

- در بند «ج» تبصره «1» لایحه بودجه 1397، پیش بینی شده است «چنانچه منابع دولت از محلی صادرات نفت، میعانات گازی و خالصی صادرات گاز در سال 1397 کمتر از 1010 هزار میلیارد ریال شود، به دولت اجازه داده می‌شود از محل حساب ذخیره ارزی برای تأمین مابه‌التفاوت حاصل شده اقدام کند».

در ردیف 210111 نیز با درج عدد 1 زمینه برای برداشت مورد نظر فراهم شده است. در واقع این ردیف به شکل فعلی بدین معناست که در صورت کاهش قیمت و یا مقدار صادرات نفت، دولت بتواند از منابع حساب ذخیره ارزی (در صورت وجود)، منابع مورد نظر از صادرات نفت در سال 1397 تحقق ببخشد.

بدون آنکه نیازی به مجوز مجلس داشته باشد. به بیان دیگر این حکم به نوعی به معنای ارائه متمم بودجه در حین تصویب بودجه است.

6 - نحوه اجرای هدفمندی یارانه‌ها

ـ علیرغم تصریح ماده (39) قانون برنامه ششم توسعه به درج «کل دریافتی‌های حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» تنها سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه ارائه شده است.

ـ در حال حاضر بالغ بر 410 هزار میلیارد ریال بابت یارانه نقدی و غیرنقدی پرداخت می‌شود. در لایحه بودجه پیش‌بینی شده است که پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به 23 هزار میلیارد تومان کاهش یابد که به معنای حذف حدود 33 میلیون نفر از دریافت یارانه نقدی است.

7 - تصمیم به افزایش قیمت حامل‌های انرژی

ـ براساس مفاد تبصره «18» لایحه بودجه سال 1397 به دولت اجازه داده خواهد شد تا به منظور اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد و اشتغال حمایتی، بتواند از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال 1397 نسبت به قیمت این حامل‌ها در ابتدای سال 1396 منابعی به دست آورد و این منابع را تا سقف 174 هزار میلیارد ریال به شکل وجوه اداره شده یا یارانه سود و ترکیب با منابع صندوق توسعه ملی و تسهیلات بانکی در جهت حمایت از طرح‌های تولید، اشتغال و آموزش و کمک به کارورزی جوانان دانش‌آموخته دانشگاهی پرداخت کند. لازمه تحقق این رقم افزایش حداقل 20 درصدی قیمت همه حامل‌هاست.

8 -اشتغال

ـ در مجموع در لایحه مبلغ 674 هزار میلیارد ریال جهت تسهیلات برای اشتغال درنظر گرفته شده است که بخشی از منابع آن از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی خواهد بود. با توجه به آثار رکودی (و در نتیجه بیکاری) حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی این سیاست قدری متناقض به نظر می‌رسد. به علاوه نسبت این برنامه اشتغال‌زایی با برنامه فعلی دولت تحت عنوان برنامه اشتغال فراگیر چیست؟ همچنین محور قرار گرفتن سازمان برنامه و بودجه در تهیه و تدوین آیین‌نامه و غفلت از نقش شورای عالی اشتغال قابل تأمل است.

9 - انتشار اوراق مالی

ـ در تبصره «5» لایحه بودجه اجازه انتشار انواع اوراق به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها داده شده است. در مجموع در این تبصره دولت اجازه انتشار اوراق مالی معادل 435 هزار میلیارد ریال را درخواست کرده است. این در حالی است که در جداول لایحه بودجه برای واگذاری اوراق مالی مبلغ 385 هزار میلیارد ریال درج شده است. دلیل این اختلاف 50 هزار میلیارد ریالی با ارقام مستخرج از تبصره‌ها، درج عدد (1) در ردیف 310107 جدول 5 برای اوراقی است که به منظور پرداخت اصل و سود اوراق سر رسید شده در سال 1397 منتشر خواهند شد. که این امر سقف بودجه را معادل 50 هزار میلیارد ریالی کمتر از واقع نشان می‌دهد.

در لایحه بودجه در جدول مربوط به تملک دارایی‌های مالی، 230 هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت «اصلی» اوراق مالی و بیش از 70 هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت «سود» اوراق سر رسید شده در نظر گرفته شده است. لذا در مجموع می‌توان گفت دولت حدود 300 هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت اصلی و سود اوراق مشارکت سررسید شده در سال 1397 در نظر گرفته است.

برمبنای بند «پ» ماده (1) قانون رفع موانع تولید، دولت مکلف به ارائه جدول بدهی‌های خود در لوایح بودجه سنواتی است که در لایحه بودجه چنین جدولی ارائه نشده است. این جدول از آن جهت حائز اهمیت است که پایه اجرای ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه است که بر مبنای آن «نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی تا سقف 40 درصد مجاز دانسته شده است» و کنترل آن زمانی امکانپذیر است که اطلاعات مزبور در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

با توجه به افزوده شدن حجم اوراق منتشر شده توسط دولت، حجم بدهی‌های دولت رو به تزاید بوده که این امر پایداری مالی دولت را به خطر می‌اندازد.

10. طرح‌های عمرانی و مشارکت بخش خصوصی

- در لایحه بودجه (تبصره «19») دولت روشی را برای مشارکت بخش خصوصی با استفاده از منابع صندوقی توسعه ملی برای اتمام طرح‌های عمرانی پیش بینی کرده است که با توجه به اینکه بحث مشارکت عمومی - خصوصی نیازمند یک قانون مستقل و جامع بوده و همچنین با توجه به اینکه لایحه مشارکت عمومی - خصوصی در دولت در حالی نهایی شدن است، به نظر می‌رسد تبصره مذکور نمی‌تواند راهگشا باشد.

11. در آمدها و اعتبارات استانی

از مجموع منابع عمومی در لایحه بودجه سال 1397 به مبلغ 3،680 هزار میلیارد ریالی، حدود 75 درصد سهم منابع ملی (معادل 740، 2 هزار میلیارد ریال) و حدود 25 درصد (معادل 940 هزار میلیارد ریال) درآمدهای استانی است. در طرف مصارف از میان مجموع مصارف عمومی، حدود 82 درصد سهم مصارف ملی (معادل 2020، 3 هزار میلیارد ریالی) و 18 درصد سهم مصارف استانی (معادل 660 هزار میلیارد ریال) است.

- در لایحه بودجه سال 1397 مصارف استانی نسبت به سال 1396 حدود 180 درصد افزایش یافته است. همچنین سهم اعتبارات استانی از 6/7 درصد مصارف عمومی به 18 درصد افزایش یافته است. - - دلیل عمده افزایش 292 درصدی اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال 1397 نسبت به قانون بودجه سال 1396 انتقالی ردیف سه دستگاه آموزشی پرورش، بنیاد شهید و سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها از جدول بودجه دستگاه‌های ملی (جدول 7) به جدول بودجه استانی (جدول 10) است. از مجموع 660 هزار میلیارد ریال اعتبارات استانی، 331 هزار میلیارد آن مربوط به دستگاه آموزشی و پرورش، 114 هزار میلیارد ریال مربوط به دستگاه بنیاد شهید و 2.9 هزار میلیارد ریال مربوط به سازمان‌های برنامه و بودجه استانی است و در مجموع 68 درصد اعتبارات استانی به خاطر انتقال سه دستگاه مذکور است که این امر لزوماً به معنای سپردن اختیارات بیشتر جهت تصمیم گیری در مورد منابع در استان‌ها نیست.

12. تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده

- با توجه به اتمام مهلت اجرای آن براساس قانون بودجه سال 1396 و با توجه به احتمال نبود فرصت کافی برای تصویب لایحه ارزش افزوده تا پایان سال، دولت در بند «ب» تبصره «6» مجوز تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده را تا زمان تصویب قانون جدید درخواست کرده است. با توجه به وجود مزیت‌های متعدد در اجرای مالیات بر ارزش افزوده در مقابل دشواری‌ها و کاستی‌های سایر روش‌ها مانند اجرای مالیات بر فروش در حلقه آخر، تصویب این بند از تبصره ماده (6) ضروری به نظر می‌رسد.

13. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

- تبصره «20» لایحه بودجه 1397 پیرامون اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است. این تبصره علیرغم آنکه از جهاتی تکامل یافته تر از مفاد احکام و تبصره‌های مشابه در سال‌های گذشته است، اما اجرای آن مستلزم پاسخ به پرسش‌های زیر و رفع ابهامات مهمی درباره نحوه اجرای آن است. نحوه تفریغ بودجه و تهیه گزارش‌های عملکرد با وجود افزایش مهلت خرج دستگاه‌ها به دوسال، نحوه تعیین قیمت تمام شده (که بر مبنای تفاوت آن با تفاوت آن با هزینه قطعی به کارکنان پرداختی انجام خواهد شد) و ابهام در نحوه سنجش واحدهایی که باید بر اساس شاخص‌های کیفی ارزیابی شوند از جمله مهم‌ترین ابهامات در نحوہ اجرای تبصرہ پیشنهادی است.