سیر تحولات، فرآیند تهیه و تصویب بودجه در ترکیه

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری آنا، نظام بودجه ریزی ترکیه به عنوان یک کشور در حال توسعه تغییر و تحولات بسیار زیادی در طول سال‌های گذشته پیدا کرده است. با هدف ارتقای اثربخشی و افزایش کارایی بودجه عمومی، ابتدا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور قرار گرفت. در سیستم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، همه دستگاه‌های اجرایی موظف به تدوین برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی سالیانه براساس اهداف اسناد بالادستی توسعه شدند تا برطبق شاخص‌ها و معیارها، نتایج و خروجی‌های فعالیت‌ها و مأموریت‌های دستگاه‌های اجرایی کنترل و نظارت شوند.

در این راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی با عنوان «بودجه‌ریزی در تجارب بین‌المللی (۳): سیر تحولات، فرآیند تهیه و تصویب بودجه در ترکیه» مطرح می‌کند که ترتیبات و فرآیند‌های حاکم بر تهیه و تنظیم سند بودجه در کشور به‌گونه‌ای است که علاوه‌بر ایجاد کسری بودجه، امکان نظارت‌پذیری هزینه‌کرد اعتبارات و ارزیابی پیشرفت دستگاه‌های اجرایی وجود ندارد. ابزار بودجه به‌عنوان عامل محرک و انگیزه‌بخش برای جهت‌دهی به فعالیت دستگاه‌های دولتی می‌تواند بستر هم‌راستاسازی سیاست‌های کلان دولت و اقدام‌های سازمان‌های زیرمجموعه باشد. 

این گزارش بیان می‌کند که بااین‌حال، نوعی انفکاک و سردرگمی میان اقدام‌های روزمره سازمان‌های دولتی و جهت‌گیری کلان دولت‌ها مشاهده می‌شود. از‌این‌رو، اصلاح فرآیند تهیه و تدوین بودجه به رویکرد انضباط مالی و انتظام‌بخشی به تخصیص بودجه بر مبنای پیشرفت دستگاه‌های اجرایی به‌سمت هدفی مشخص ضرورت دارد. در این راستا، بررسی تجارب و سیر تحولات بودجه‌ریزی سایر کشور‌ها می‌تواند راهگشا باشد. 

گزارش حاضر به بررسی سیر تحولات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی ترکیه می‌پردازد. گفتنی است؛ بررسی تجارب جهانی صرفاً دریچه‌ای برای کسب دیدگاه جدید، با رویکرد مطالعه نقاط قوت و ضعف سیاست‌های تجربه شده بشری در سایر کشورهاست. بدیهی است به‌کارگیری عینی هر نوع سیاست اجرا شده قابل توصیه نخواهد بود. بلکه از رهگذر تحلیل مزایا و کاستی‌های هر‌کدام از این روش‌ها باید به راهبرد مناسب با ساختار کشور دست‌یافت. از‌آنجا‌که ترکیه به‌عنوان یک کشور در حال توسعه و همجوار شباهت‌هایی در ناکامی‌ها و موفقیت‌های کسب شده با ایران دارد، مبنای مطالعه در این گزارش قرار گرفته است.

این گزارش اشاره می‌کند که با شروع اصلاحات ساختاری نظام بودجه‌ریزی ترکیه، از سال ۲۰۰۶ سیستم بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد به‌صورت جدی در دستور کار دولت و مجلس ترکیه قرار گرفت و ابتدا به‌صورت آزمایشی در چندین وزارتخانه اجرا و سپس به‌تمامی سطوح مالیه عمومی این کشور تسری پیدا کرد. اما به دلایلی مثل کمبود کارشناسان و متخصصان مسلط به بودجه‌ریزی عملیاتی، نقص نظام آماری، نبود فرهنگ مبتنی‌بر عملکرد، بوروکراسی و مقاومت مدیران و کارشناسان در قبال استقرار بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد، این سیستم توفیق چندانی نداشت. به‌دنبال این عدم موفقیت، این‌بار دولت تلاش کرد با اصلاحات سیاسی و اقتصادی سیستم بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد برنامه‌ای را در دستور کار قرار دهد. 

این گزارش ادامه می‌دهد که برای این کار، در سال ۲۰۱۸ با اصلاح قانون اساسی و تغییر نظام حکومتی از پارلمانی به ریاستی، سازمان برنامه‌ریزی دولتی به سازمان استراتژی و بودجه تغییر نام داده و دامنه اختیارات آن گسترده شد. زمان‌بندی فرآیند تهیه بودجه تغییر یافت و بر همین اساس شروع فصل بودجه‌ریزی با تصویب و ابلاغ اقدام میان‌مدت، یکی از اسناد بودجه‌ای توسط ریاست‌جمهوری تعیین شد. در اصلاحات جدید، نقش رئیس‌جمهور در بودجه‌ریزی افزایش یافت و بسیاری از اختیارات وزارت خزانه‌داری و مالیه نیز به سازمان استراتژی و بودجه محول گردید. در بُعد تصویب نیز وظیفه اصلی بر‌عهده کمیسیون برنامه و بودجه قرار گرفت. 

این گزارش در ادامه به مهمترین نکات کاربردی در نظام بودجه ریزی ترکیه اشاره کرده و بیان می‌کند که در هنگام رسیدگی مجلس به لایحه بودجه دولت، کمیسیون برنامه و بودجه می‌تواند با رعایت تراز بودجه نسبت به تغییر و افزایش هزینه‌های عمومی و یا درآمد‌های عمومی اقدام نماید. در‌حالی‌که صحن علنی مجلس نمی‌تواند پیشنهاد‌های دال بر افزایش هزینه و کاهش درآمد حتی در صورت رعایت تراز بودجه ارائه کند. همچنین طبق قانون مدیریت مالی و نظارت، به‌منظور تأمین اعتبار مورد نیاز فعالیت‌ها و خدمات پیش‌بینی نشده در قانون بودجه، اعتباری به نام اعتبارات ذخیره یا یدک پیش‌بینی شده که حداکثر می‌تواند تا دو درصد سقف کل بودجه عمومی باشد. هدف از تعبیه چنین اعتباری تأمین منابع در مواجهه با بروز کسری بودجه غیرمنتظره بوده و توزیع این اعتبارات با پیشنهاد سازمان استراتژی و بودجه و با تصویب ریاست‌جمهوری است. 

این گزارش ادامه می‌دهد که برنامه یک‌ساله سرمایه‌گذاری‌های دولت از اسناد همراه بودجه است که شرح تفصیلی تمامی پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت مرکزی بوده و شامل بخش اقتصادی مربوطه، محل اجرا، دستگاه اجرایی، عنوان طرح، عنوان پروژه و زیر‌پروژه، مبلغ مصوب، نوع پروژه اعم از پروژه جدید و یا تعمیر و تجهیز و... است. در‌واقع می‌توان گفت که این برنامه عمرانی یک‌ساله به‌عنوان جزئیات بودجه عمرانی یا سرمایه‌گذاری اشاره شده در قانون بودجه بوده و در‌واقع معادل پیوست توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ایران است. 

در این گزارش آمده است که در قالب بودجه‌ریزی میان‌مدت سه‌ساله، سقف پرداخت اعتبارات هر دستگاه به تفکیک سه سال پیش‌رو مشخص می‌شود. جداول سقف پرداخت هر دستگاه برای تهیه لایحه بودجه بسیار اهمیت دارد و پس از تصویب هیئت‌وزیران مبنای بودجه‌ریزی قرار می‌گیرد؛ به‌طوری‌که دستگاه‌های دولتی باید در پیشنهاد بودجه خود به سازمان استراتژی و بودجه، این سقف‌ها را رعایت کنند. 

این گزارش در حوزه تعیین حدود بررسی لایحه بودجه در مجلس پیشنهاد می‌دهد که در ترکیه کمیسیون‌ها با اختیارات بیشتری نسبت به صحن مجلس اجازه اصلاح بودجه را دارند. در ایران نیز، با اصلاح ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، فرآیند بررسی بودجه در مجلس تغییر یافت. در راستای تکمیل این اقدام توصیه می‌شود نقش کمیسیون‌های تخصصی در ارائه پیشنهاد‌های اصلاحی بودجه افزایش یافته و پیشنهاد‌های مطرح در کمیسیون تلفیق و صحن علنی محدود شود.

در این گزارش در زمینه بودجه ریزی بالا به پایین و میان مدت مطرح می‌کند که فرآیند تدوین بودجه در ترکیه با ابلاغ سقف اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در یک افق سه‌ساله آغاز می‌شود. در ایران نیز توصیه می‌شود بخشنامه بودجه ابلاغی حاوی سقف اعتبارات و تعهدات دستگاه‌های اجرایی باشد که باید در آن چارچوب جزئیات بودجه خود را به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد دهند. علاوه‌بر این موارد، تجاربی نظیر پیش‌بینی اعتبارات ذخیره در قانون بودجه برای تأمین کسری، تفکیک بودجه شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی و عدم بررسی بودجه این دستگاه‌ها در مجلس، می‌تواند در اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی کشور مورد توجه قرار گیرد.