دایره اختیارات مجلس در اصلاح لایحه بودجه چه قدر است؟

به گزارش گروه اقتصاد خبرگزاری آنا به نقل از مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده نگری سازمان برنامه و بودجه در ابتدای یکصد و چهاردهمین نشست علمی-تخصصی این مرکز با عنوان «دامنه اختیارات مجلس شورای اسلامی در اصلاح لوایح بودجه سنواتی» به عنوان مدیر علمی این رویداد، ضمن بیان اینکه اهمیت بررسی حدود مداخله پارلمان‌ها در بحث بودجه ریزی همواره مورد توجه حکومت‌های مختلف بوده است گفت: تاریخچه تشکیل مجالس قانون گذاری در اصل، مبتنی بر نظارت مالی بر عملکرد دولت‌ها و حکومت‌ها بوده است.

وی خاطرنشان کرد: حدود دخالت مجلس در مباحث بودجه همواره در کشور‌های مختلف مورد بحث و بررسی بوده است.

آقایی ضمن تاکید بر لزوم مشخص شدن رویکرد کشور در خصوص مباحث مربوط به بودجه خاطرنشان کرد: مشخص شدن این رویکرد موجب تفاوت‌های بنیادی در سیاست گذاری‌های کشور می‌شود.

وی تاکید کرد: در پاسخ به این پرسش که در موضوع بودجه مجلس باید دست پیش داشته باشد و یا دولت؟ یک بحث پیچیده و چند لایه است و باید توجه داشته باشیم این بحث پیچیده با یک حکم و قانون نمی‌تواند حل و فصل شود و با یک قانون نمی‌توانیم بر مشکلات این بحث فائق آییم؛ لذا می‌بایست علاوه بر مسائل ساختاری، مسائل سیاسی و محدودیت‌های دولت ها، به مسائل فنی بودجه ریزی نیز توجه خاصی شود. از این رو امید داریم مباحث اینچنینی در مجامع علمی مورد توجه قرار گیرد.

در ادامه این نشست محسن نجفی خواه عضو هیئت علمی دانشگاه و رئیس هیئت مستشاری دیوان محاسبات کشور ضمن بیان اهمیت موضوع نقش پارلمان در مباحث بودجه ریزی گفت: جایگاه مجلس همواره حافظ دموکراسی بوده است. با این وجود زمان کم بررسی بودجه برای پارلمان‌ها و مباحث تخصصی و کارشناسی دولت‌ها در خصوص بودجه، نقش آفرینی مجلس را در بحث بودجه با دشواری مواجه می‌کند.

نجفی خواه به جایگاه مجلس به عنوان نهاد مردم سالاری و ضرورت ایفای نقش در نظام بودجه ریزی، به تحوّلات دولت‌ها و پیچیدگی نظام بودجه ریزی اشاره و بیان کرد: این امر بودجه ریزی در مجلس را با چالش مواجه کرده است.

وی با این تفاوت میان نظام‌های ریاستی (تفکیک مطلق قوا) و نظام‌های پارلمانی اظهار کرد: در نظام‌های ریاستی مانند آمریکا، اختیارات نامحدود مجلس در تصویب بودجه و در نظام‌های پارلمانی مانند انگلستان عدم اختیار مجلس در اصلاح لایحه بودجه مطرح است. البته در آمریکا اختیار نامحدود مجلس در بودجه با اختیار وتوی مصوبات توسط رییس جمهور تعدیل شده است. همچنین عدم اختیار مجلس در انگلستان در خصوص اصلاح بودجه با مسأله امکان انحلال دولت توسط مجلس تعدیل شده است. در میان این دو الگو نظام‌های نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی قرار دارند که اختیارات مجلس محدود است.

این حقوقدان یادآور شد: مساله دیگر ساختار نظام حزبی است. در نظام‌های دو حزبی منسجم، نمایندگان بیشتر وامدار حزبند و نه حوزه انتخابیه و لذا مداخله بیشتر مجلس مشکلی ایجاد نمی‌کند.

وی افزود: مساله دیگر ساختار مجلس قانون گذاری است در نظام‌های دو مجلسی مداخله مجلس توجیه بیشتری دارد به ویژه در جایی که فرآیند و ترکیب مجلس‌های متفاوت از اکثریت مجلس نمایندگان و دولت است.

نجفی خواه ضمن بررسی مدل دخالت مجلس در مباحث بودجه در کشور‌های مختلف دنیا گفت: در برخی از این مدل‌ها دایره نفوذ نمایندگان مجلس در مباحث بودجه بسیار گسترده است؛ لذا با این وجود با بررسی مدل‌های مختلف کشور‌های دنیا، برخی اوقات مجالس امکانات نامحدودی برای تدوین بودجه دارند. در مقابل روش اختیارات محدود نیز وجود دارد.

مدرس دانشگاه ضمن اشاره به اصل پنجاه و دوم قانون اساسی خاطر نشان کرد: در مجموع این اصل حافظ جامعیت بودجه است و شورای نگهبان قانون اساسی نیز در تفاسیر خود از این اصل، وظیفه تنظیم لوایح و متمم آن را بر عهده دولت گذاشته است.

نجفی خواه با بررسی استفساریه‌های شورای نگهبان در خصوص اصل پنجاه دوم قانون اساسی گفت: این نظرات نیز امکان بحث و واکاوی متنوع را دارد.

وی ضمن اشاره به اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی گفت: این اصل تاکید می‌کند که طرح‌هایی را که بار مالی را خارج از لایحه بودجه به کشور تحمیل کند اصلا قابل طرح ندانند، حال سوال این است آیا این اصل در خصوص بودجه هم اعمال می‌شود و یا در دیگر طرح‌ها مورد دقت شورای نگهبان است؟

رئیس هیئت مستشاری دیوان محاسبات کشور در خصوص بررسی اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی ادامه داد: این اصل و نظر شورای نگهبان درخصوص تفسیر این اصل یک نظر مشورتی است که بر این اساس مفهوم این اصل قانون اساسی بر لایحه بودجه بار نمی‌شود بلکه ناظر به دیگر لوایحی است که بار مالی برای دولت به وجود می‌آورد.

نجفی خواه ضمن اشاره به مفهوم شاکله بودجه و محدودیت‌های اصل هفتاد و پنجم و دیگر اصول قانون اساسی گفت: بر این باورم مسئله لوایح بودجه و مشکلات این بحث هنوز خوب شناخته نشده است، برای حل مباحث بودجه باید وضعیت سیاسی و همچنین قانون اساسی را مد نظر قرار دهیم تا بتوانیم به سمت اصلاح نظام مالیه عمومی گام برداریم.

وی افزود: ما با یک دولت بزرگ مواجه هستیم و بزرگی این دولت، لوایح بودجه را با پیچیدگی‌های متنوعی مواجه کرده است. از سوی دیگر نقش بخش عمومی غیر قابل رصد و خارج از نظام بودجه ریزی را نیز به صورت گسترده داریم.

نجفی خواه گفت: نظام ما نه ریاستی کامل است نه نظام پارلمانی کامل، از سوی دیگر به خاطر نداشتن تحزّب، نمایندگان نگاه بخشی و منطقه‌ای دارند و از سوی دیگر مجلس، سازوکار کامل برای ورود به بحث بودجه را ندارد. در واقع می‌توانیم مشکلات مباحث بودجه را با استفاده از ظرفیت‌های قانون اساسی و سیاست‌های کلی در خصوص بودجه رفع و رجوع کنیم.

ولی رستمی استاد حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران به عنوان سخنران دوم ضمن بیان ۳ رویکرد اساسی در دنیا در خصوص دخالت مجلس در مباحث بودجه ریزی گفت: یک مدل مجالس بودجه ریزی است مثل ایالات متحده، مدل دیگر، مجالس بر اساس قانون، اجازه ورود به مباحث بودجه را دارد مثل فرانسه، و مدل آخر مجالس با اختیارات حداقلی است.

وی ضمن اشاره به وقایع سال ۱۳۸۵ و اخطار قانون اساسی رئیس جمهور وقت و پاسخ رئیس مجلس وقت به لایحه بودجه آن سال گفت: استناد به اصل پنجاه و دوم و اشاره به واژه رسیدگی، این مجوز را به مجلس برای ورود گسترده به لایحه بودجه داده است. اصل هفتاد و یکم و اصل هفتاد و دوم نیز مستمسک دیگر مجلس در ورود گسترده به لایحه بودجه است و این اصول در واقع از اختیارات عام قانون گذاری محسوب می‌شوند. همچنین اصل ۵۷ هم بر اصل تفکیک قوا تاکید دارد و این اصل هم مورد استفاده هواداران، دخالت حداکثری مجلس در لایجه بودجه به شمار می‌رود.

وی ادامه داد: در مقابل نگاه دخالت حداکثری مجلس در لوایح بودجه، برخی از اصول قانون اساسی بر عدم دخالت گسترده مجلس در لوایح بودجه تاکید می‌کند. مثل اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی البته به غیر از نظر مشورتی شورای نگهبان در تفسیر این اصل.

رستمی ضمن اشاره به نظرات مختلف در خصوص نقش و جایگاه مجلس در بودجه ریزی گفت: یک الگوی دیگر مجلس را کم تاثیر می‌کند و اصل پنجاه و دوم تاکید می‌کند لایحه بودجه را باید دولت آماده کند و در واقع بر اساس این اصل نمایندگان محترم نمی‌توانند لایحه را به طرح تبدیل کنند.

این استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران خاطرنشان کرد: مسئولیت بودجه بر اساس قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور است. اصل ۱۲۶ قانون اساسی نیز بر این مسئولیت تاکید می‌کند.

وی گفت: ما باید به سمت نگاه میانه حرکت کنیم به این معنا که نقش مجلس نیز باید به صورت کنترل شده باشد. از سوی دیگر قوه مجریه باید بتواند با ابزار بودجه سیاست‌های خود را اعمال کند. در واقع اصل ۵۲ نیز یک نقطه کلیدی دارد و آن هم این است که "به ترتیبی که در قانون گفته می‌شود" لذا باید این قانون نوشته شود و اکنون قانون برنامه و بودجه و دیوان محاسبات پاسخگو نیست. در واقع ما با نوعی از کاستی مواجه هستیم. ابلاغ سیاست‌های کلی بودجه ریزی می‌تواند مشکلات این بخش را حل کند.

رستمی ادامه داد: تغییر در لایحه بودجه تا حد زیادی می‌تواند دست دولت را ببندد و تکلیف ما لایطاق بر عهده دولت خواهد گذاشت؛ لذا براساس استفساریه شورای نگهبان مجلس نمی‌تواند شاکله بودجه دولت را دگرگون کند البته معلوم نیست این شاکله دقیقا به چه معنا است.

وی با اشاره به ابهامات موجود در این خصوص خاطرنشان کرد: راه گریز از وضع موجود اصلاح سیاست‌های کلی نظام است؛ لذا اگر قوانین بر خلاف سیاست‌های کلی باشد شورای نگهبان می‌تواند قانون را نپذیرد؛ لذا بر این باورم دعوای موجود بر سر لوایح بودجه سنواتی را باید با قانون گذاری خوب یک بار برای همیشه حل کنیم و این ظرفیت در سیاست‌های کلی وجود دارد.