برداشت۲۱ هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی/ خطر تعطیلی حساب ذخیره ارزی
به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری آنا، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی ابعاد و زوایای لایحه بودجه سال ۹۷ کل کشور پرداخت.
متن کامل این گزارش از اینجا قابل مشاهده است اما به صورت چکیده موارد زیر در این گزارش آمده است:
۱. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ اجزای اصلی تشکیل‌دهنده منابع عمومی دولت عبارت‌اند از منابع حاصل از نفت ۱۰۱ هزار میلیارد تومان، درآمدهای مالیاتی ۱۲۸ هزار میلیارد تومان، استقراض از بخش خصوصی ۳۹ هزار میلیارد تومان، برداشت از صندوق توسعه ملی ۲۱ هزار میلیارد تومان و سایر منابع درآمدی حدود ۶۹ هزار میلیارد تومان.
۲. در سمت مصارف نیز اعتبارات هزینه‌ای حدود ۲۷۶ هزار میلیارد تومان از مصارف را تشکیل می‌دهد که حدود ۲۰۴ هزار میلیارد تومان از آن صرف حقوق و دستمزد کارکنان فعلی و مستمری بازنشستگان می‌شود. به علاوه حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات عمرانی و حدود ۳۱ هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت بدهی‌های دولت) خواهد شد.
۳. این تصور که در زمان تهیه لایحه بودجه در دولت یا تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، می‌توان در خصوصی کل منابع و نحوه هزینه‌کرد آن تصمیم‌گیری کرد با واقعیت‌های بودجه‌ای همخوانی ندارد. در مقابل می‌توان گفت تنها بخش کوچکی از منابع عمومی می‌تواند در معرضی بررسی و تصمیم‌گیری جدی قوه مجریه و قوه مقننه قرار گیرد.
با فرضی محقق شدن منابع نفتی و غیرنفتی و همچنین با فرض کنترل هزینه‌های جاری در سطح سال ۱۳۹۶ و با توجه به لزوم بازپرداخت بدهی‌های سررسید شده در سال ۱۳۹۷، در مجموع حدود ۲۳ هزار میلیارد تومان به عنوان منابع قابل تصمیم‌گیری باقی می‌ماند. این منابع در لایحه، در عمل صرف افزایش ده‌درصدی حقوق کارمندان و بازنشستگان و افزایش هزینه‌های ضروری نسبت به سال قبل شده است. بدین ترتیب در عمل منابع لازم برای طرح‌های عمرانی از طریق برداشت ۲۱ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی و انتشار انواع اوراق تعهدزا به میزان حدود ۳۹ هزار میلیارد تومان تأمین شده است.
۴. مهمترین محورهایی که لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به آنها پرداخته و لازم است مجلس شورای اسلامی در رابطه با آنها تصمیم‌گیری کند عبارت‌اند از: برداشت از صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی در ردیف‌های بودجه‌ای، نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۷، درخواست افزایش قیمت حامل‌های انرژی و نحوه مصرف منابع حاصل از آن، میزان انتشار اوراق تعهدزا توسط دولت، نحوه مشارکت بخش خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی و تمدید مهلت اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده و نحوه اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد.
۵. استفاده از منابع نفتی، صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی
- با فرض قیمت نفت حدود ۵۵ دلار، صادرات ۲,۵۳ میلیون بشکه در روز نفت خام و میعانات گازی و فروش داخلی ۱۰۰ هزار بشکه در روز میعانات گازی (با تخفیف ۵ درصدی نسبت به صادرات) درآمدهای نفتی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ حدود ۱۰۱۰ هزار میلیارد ریال پیش بینی شده است که به نظر می‌رسد قابل تحقق خواهد بود.
- در لایحه بودجه، رقم ۱۰۰ هزار میلیارد ریال از محل «افزایش نرخ ارز حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی» در ردیف ۱۶۰۱۳۹ جدول ۵ ماده واحده ذیل درآمدهای متفرقه در نظر گرفته شده است. از آنجا که ماهیت این منابع نفت است، یا باید حذف شود یا ذیل منابع نفتی به ردیف ۲۱۰۱۱۲ جدول ۵ ماده واحده منتقل شود.
- در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت خام و میعانات گازی (مطابق ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه) ۳۲ درصد تعیین شده است (که حدود ۱۶ میلیارد دلار خواهد شد). این مبلغ به صورت ماهیانه واریز و از ماه یازدهم سال محاسبه و تسویه می‌شود. البته در تبصره «۴» برای حدود ۶ میلیارد دلار از منابع صندوق درخواست برداشت شده است. بر این اساس می‌توان گفت عملاً تنها ۲۰ درصد منابع نفتی به صندوق واریز خواهد بود.
- در تبصره‌های «۴»، «۱۸» و «۱۹» لایحه بودجه در مجموع اجازه سپرده گذاری بیش از ۲۵۸ هزار میلیارد ریال از منابع صندوق و پرداخت تسهیلات به صورت ریالی داده شده است.
- در بند «ب» تبصره «۱» لایحه، پیشنهاد شده در صورت افزایش ماهیانه منابع نفتی دولت نسبت به یک دوازدهم مبالغ مندرج در ردیف‌های ۲۱۰۱۰۱ و ۲۱۰۱۰۹، مازاد حاصله پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت ایران، به ردیف ۲۱۰۱۱۲ واریز شود. این امر بر خلاف ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه و به معنای تعطیلی عملی حساب ذخیره ارزی (موضوع ماده (۱۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه) است.
- در بند «ج» تبصره «۱» لایحه بودجه ۱۳۹۷، پیش بینی شده است «چنانچه منابع دولت از محلی صادرات نفت، میعانات گازی و خالصی صادرات گاز در سال ۱۳۹۷ کمتر از ۱۰۱۰ هزار میلیارد ریال شود، به دولت اجازه داده می‌شود از محل حساب ذخیره ارزی برای تأمین مابه‌التفاوت حاصل شده اقدام کند».
در ردیف ۲۱۰۱۱۱ نیز با درج عدد ۱ زمینه برای برداشت مورد نظر فراهم شده است. در واقع این ردیف به شکل فعلی بدین معناست که در صورت کاهش قیمت و یا مقدار صادرات نفت، دولت بتواند از منابع حساب ذخیره ارزی (در صورت وجود)، منابع مورد نظر از صادرات نفت در سال ۱۳۹۷ تحقق ببخشد.
بدون آنکه نیازی به مجوز مجلس داشته باشد. به بیان دیگر این حکم به نوعی به معنای ارائه متمم بودجه در حین تصویب بودجه است.
۶ - نحوه اجرای هدفمندی یارانه‌ها
ـ علیرغم تصریح ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه به درج «کل دریافتی‌های حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» تنها سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه ارائه شده است.
ـ در حال حاضر بالغ بر ۴۱۰ هزار میلیارد ریال بابت یارانه نقدی و غیرنقدی پرداخت می‌شود. در لایحه بودجه پیش‌بینی شده است که پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به ۲۳ هزار میلیارد تومان کاهش یابد که به معنای حذف حدود ۳۳ میلیون نفر از دریافت یارانه نقدی است.
۷ - تصمیم به افزایش قیمت حامل‌های انرژی
ـ براساس مفاد تبصره «۱۸» لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به دولت اجازه داده خواهد شد تا به منظور اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد و اشتغال حمایتی، بتواند از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال ۱۳۹۷ نسبت به قیمت این حامل‌ها در ابتدای سال ۱۳۹۶ منابعی به دست آورد و این منابع را تا سقف ۱۷۴ هزار میلیارد ریال به شکل وجوه اداره شده یا یارانه سود و ترکیب با منابع صندوق توسعه ملی و تسهیلات بانکی در جهت حمایت از طرح‌های تولید، اشتغال و آموزش و کمک به کارورزی جوانان دانش‌آموخته دانشگاهی پرداخت کند. لازمه تحقق این رقم افزایش حداقل ۲۰ درصدی قیمت همه حامل‌هاست.
۸ -اشتغال
ـ در مجموع در لایحه مبلغ ۶۷۴ هزار میلیارد ریال جهت تسهیلات برای اشتغال درنظر گرفته شده است که بخشی از منابع آن از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی خواهد بود. با توجه به آثار رکودی (و در نتیجه بیکاری) حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی این سیاست قدری متناقض به نظر می‌رسد. به علاوه نسبت این برنامه اشتغال‌زایی با برنامه فعلی دولت تحت عنوان برنامه اشتغال فراگیر چیست؟ همچنین محور قرار گرفتن سازمان برنامه و بودجه در تهیه و تدوین آیین‌نامه و غفلت از نقش شورای عالی اشتغال قابل تأمل است.
۹ - انتشار اوراق مالی
ـ در تبصره «۵» لایحه بودجه اجازه انتشار انواع اوراق به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها داده شده است. در مجموع در این تبصره دولت اجازه انتشار اوراق مالی معادل ۴۳۵ هزار میلیارد ریال را درخواست کرده است. این در حالی است که در جداول لایحه بودجه برای واگذاری اوراق مالی مبلغ ۳۸۵ هزار میلیارد ریال درج شده است. دلیل این اختلاف ۵۰ هزار میلیارد ریالی با ارقام مستخرج از تبصره‌ها، درج عدد (۱) در ردیف ۳۱۰۱۰۷ جدول ۵ برای اوراقی است که به منظور پرداخت اصل و سود اوراق سر رسید شده در سال ۱۳۹۷ منتشر خواهند شد. که این امر سقف بودجه را معادل ۵۰ هزار میلیارد ریالی کمتر از واقع نشان می‌دهد.
در لایحه بودجه در جدول مربوط به تملک دارایی‌های مالی، ۲۳۰ هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت «اصلی» اوراق مالی و بیش از ۷۰ هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت «سود» اوراق سر رسید شده در نظر گرفته شده است. لذا در مجموع می‌توان گفت دولت حدود ۳۰۰ هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت اصلی و سود اوراق مشارکت سررسید شده در سال ۱۳۹۷ در نظر گرفته است.
برمبنای بند «پ» ماده (۱) قانون رفع موانع تولید، دولت مکلف به ارائه جدول بدهی‌های خود در لوایح بودجه سنواتی است که در لایحه بودجه چنین جدولی ارائه نشده است. این جدول از آن جهت حائز اهمیت است که پایه اجرای ماده (۸) قانون برنامه ششم توسعه است که بر مبنای آن «نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی تا سقف ۴۰ درصد مجاز دانسته شده است» و کنترل آن زمانی امکانپذیر است که اطلاعات مزبور در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.
با توجه به افزوده شدن حجم اوراق منتشر شده توسط دولت، حجم بدهی‌های دولت رو به تزاید بوده که این امر پایداری مالی دولت را به خطر می‌اندازد.
۱۰. طرح‌های عمرانی و مشارکت بخش خصوصی
- در لایحه بودجه (تبصره «۱۹») دولت روشی را برای مشارکت بخش خصوصی با استفاده از منابع صندوقی توسعه ملی برای اتمام طرح‌های عمرانی پیش بینی کرده است که با توجه به اینکه بحث مشارکت عمومی - خصوصی نیازمند یک قانون مستقل و جامع بوده و همچنین با توجه به اینکه لایحه مشارکت عمومی - خصوصی در دولت در حالی نهایی شدن است، به نظر می‌رسد تبصره مذکور نمی‌تواند راهگشا باشد.
۱۱. در آمدها و اعتبارات استانی
از مجموع منابع عمومی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به مبلغ ۳،۶۸۰ هزار میلیارد ریالی، حدود ۷۵ درصد سهم منابع ملی (معادل ۷۴۰، ۲ هزار میلیارد ریال) و حدود ۲۵ درصد (معادل ۹۴۰ هزار میلیارد ریال) درآمدهای استانی است. در طرف مصارف از میان مجموع مصارف عمومی، حدود ۸۲ درصد سهم مصارف ملی (معادل ۲۰۲۰، ۳ هزار میلیارد ریالی) و ۱۸ درصد سهم مصارف استانی (معادل ۶۶۰ هزار میلیارد ریال) است.
- در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ مصارف استانی نسبت به سال ۱۳۹۶ حدود ۱۸۰ درصد افزایش یافته است. همچنین سهم اعتبارات استانی از ۶/۷ درصد مصارف عمومی به ۱۸ درصد افزایش یافته است. - - دلیل عمده افزایش ۲۹۲ درصدی اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ انتقالی ردیف سه دستگاه آموزشی پرورش، بنیاد شهید و سازمان‌های برنامه و بودجه استانها از جدول بودجه دستگاه‌های ملی (جدول ۷) به جدول بودجه استانی (جدول ۱۰) است. از مجموع ۶۶۰ هزار میلیارد ریال اعتبارات استانی، ۳۳۱ هزار میلیارد آن مربوط به دستگاه آموزشی و پرورش، ۱۱۴ هزار میلیارد ریال مربوط به دستگاه بنیاد شهید و ۲,۹ هزار میلیارد ریال مربوط به سازمان‌های برنامه و بودجه استانی است و در مجموع ۶۸ درصد اعتبارات استانی به خاطر انتقال سه دستگاه مذکور است که این امر لزوماً به معنای سپردن اختیارات بیشتر جهت تصمیم گیری در مورد منابع در استانها نیست.
۱۲. تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده
- با توجه به اتمام مهلت اجرای آن براساس قانون بودجه سال ۱۳۹۶ و با توجه به احتمال نبود فرصت کافی برای تصویب لایحه ارزش افزوده تا پایان سال، دولت در بند «ب» تبصره «۶» مجوز تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده را تا زمان تصویب قانون جدید درخواست کرده است. با توجه به وجود مزیت‌های متعدد در اجرای مالیات بر ارزش افزوده در مقابل دشواری‌ها و کاستی‌های سایر روش‌ها مانند اجرای مالیات بر فروش در حلقه آخر، تصویب این بند از تبصره ماده (۶) ضروری به نظر می‌رسد.
۱۳. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
- تبصره «۲۰» لایحه بودجه ۱۳۹۷ پیرامون اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است. این تبصره علیرغم آنکه از جهاتی تکامل یافته تر از مفاد احکام و تبصره‌های مشابه در سال‌های گذشته است، اما اجرای آن مستلزم پاسخ به پرسش‌های زیر و رفع ابهامات مهمی درباره نحوه اجرای آن است. نحوه تفریغ بودجه و تهیه گزارش‌های عملکرد با وجود افزایش مهلت خرج دستگاه‌ها به دوسال، نحوه تعیین قیمت تمام شده (که بر مبنای تفاوت آن با تفاوت آن با هزینه قطعی به کارکنان پرداختی انجام خواهد شد) و ابهام در نحوه سنجش واحدهایی که باید بر اساس شاخص‌های کیفی ارزیابی شوند از جمله مهمترین ابهامات در نحوہ اجرای تبصرہ پیشنهادی است.
انتهای پیام/
