چرا محمدرضا پهلوی تن به کاپیتولاسیون داد

به گزارش خبرنگار فرهنگ و جامعه خبرگزاری علم و فناوری آنا، ۴ آبان؛ سالروز اعتراض و افشاگری امام (ره) به احیای قانون کاپیتولاسیون در ایران است. برای واکاوی چرایی احیای کاپیتولاسیون در دوره محمدرضا پهلوی و اعتراض حضرت امام با مظفر شاهدی مورخ و پژوهشگر ارشد پژوهشکده تاریخ معاصر به گفت وگو نشستیم که در ذیل می‌آید.

در آغاز گفت وگو پیشینه تاریخی از کاپیتولاسیون در جهان و ایران برایمان بفرمایید.

کاپیتولاسیون عبارت است از معاهده‌ای که به موجب آن بیگانگان حق اقامت در کشور دیگری را برای خود تحصیل می‌کنند و از برخی حقوق و مزایای اختصاصی بهره مند می‌شوند.

در ایران این موضوع برای اولین بار در عصر صفوی مطرح شد، ولی هیچ وقت تحقق نیافت. در دوره قاجار و در پی شکست ایران در جنگ با روسیه قرارداد ترکمانچای به ایران تحمیل شد. در این قرارداد و به موجب فصول ۷ و ۸ آن، قانون مصونیت قضایی مستشاران روسی به ایران تحمیل و پس از آن دولت‌های انگلیس و فرانسه نیز کاپیتولاسیون را به ایران تحمیل کردند. تا بالاخره در سال ۱۳۰۶ش. این قانون در ایران لغو شد.

مورخان ایتالیایی معتقدند، اولین مرتبه در سال ۱۴۵۳ م پس از فتح قسطنطنیه بیگانگان توانستند کاپیتولاسیون را به نفع اتباع کشور خود از دولت عثمانی بگیرند. در حقیقت باید منشأ کاپیتولاسیون را از سال ۱۵۳۵م. دانست، زیرا در آن زمان فرانسوای دوم پادشاه فرانسه موفق شد با پادشاهی عثمانی یعنی سلیمان پاشا معاهده‌ای منعقد کند که آن معاهده بعداً به وسیله سلاطین دیگر تکمیل شد و به موجب آن معاهدات، خارجیان مخصوصاً فرانسویان موفق شدند خود را از قضاوت محاکم ترک معاف کرده و در کشور عثمانی به محاکم فرانسوی که به این منظور تشکیل شده بود مراجعه کنند.

در تاریخ ۱۷۱۵م. رضابیگ معاهده‌ای را که در سال ۱۷۰۸م. نماینده فرانسه در ایران به امضا رسانیده بود تکمیل و امضا کرد. چون این معاهده در ورسای پایتخت فرانسه به امضا رسید به معاهده ورسای معروف شد. در این معاهده تمام مواد کاپیتولاسیون مطرح است، ولی باید دانست که شخص مذکور به هیچ وجه ماموریت امضای چنین معاهده‌ای را نداشت. ثانیاً معاهده مزبور مورد تصویب پادشاه ایران قرار نگرفت.

سال ۱۷۲۳م. کنسول فرانسه در شیراز در زمانی که شاه سلطان حسین صفوی دچار فتنه افغان شده بود توانست این معاهده را بر شاه تحمیل کرده و آن را به امضای شاه سلطان حسین برساند. ثالثاً از همه مهمتر آنکه خود دولت فرانسه هم به هیچ وجه از این قرارداد استفاده نکرد، زیرا فرانسویان در نتیجه انقلابات داخلی مجبور شدند برای مدت مدیدی خاک ایران را ترک نمایند؛ و این موضوع به خوبی از قانون سال ۱۸۳۶م؛ که مربوط به اجرای احکام صادره از ممالکی که رژیم کاپیتولاسیون در آن برقرار است واضح و آشکار می‌شود، زیرا در آن قانون به هیچ عنوان نامی از ایران برده نشده است و ذکری از معاهدات ۱۷۰۸، ۱۷۱۵ و ۱۷۲۲ به میان نیامده است.

منشأ رژیم کاپیتولاسیونی در ایران معاهده ترکمانچای است؟

پس از مرگ نادرشاه افشار و ضعف دولت ایران، روسیه تزاری در تعقیب سیاست توسعه‌طلبانه خویش شروع به دست اندازی به خاک ایران، خصوصاً ایالات شمالی کرد. دوره اول جنگ‌های ایران و روس به شکست نظامی ایران منتهی شد و موجب انعقاد عهدنامه صلح گلستان در سال ۱۸۱۳ شد.

دولت ایران که در موضع ضعف و ناتوانی قرار داشت در صدد جلب حمایت فرانسه برآمد لکن عهدنامه صلح تیلسیت بین ناپلئون و تزار روس، امید‌های ایران را در جهت حمایت فرانسه در مواقع ضروری به یأس مبدل ساخت.

دوره دوم جنگ‌های ایران و روس شروع و این بار نیز به شکست دولت و نظامیان ایران انجامید و منجر به انعقاد عهدنامه ۱۸۲۸ ترکمانچای شد. به موجب این قرارداد، قسمت‌های مهمی از ایالات شمالی ایران به روسیه تزاری واگذار شد.

در بند‌های دیگر این عهدنامه حق قضاوت کنسولی برای اولین بار به صورت یکجانبه به یک مملکت مستقل تحمیل شد.

پیامد‌های کاپیتولاسیون در ایران را بفرمایید؟

حمایت کنسول‌های خارجی از منافع اتباع خود در رژیم کاپیتولاسیون بسیار وسیع و قدرت اجرایی آن نیز قابل ملاحظه بود.

کنسول‌های خارجی به تدریج حمایت خود را از اتباع دولت خود به اتباع داخلی نیز سرایت دادند. ابتدا مترجم کنسول و کارمندان و خدمه‌ای که تبعه داخلی بودند، سپس بعضی از اتباع دیگر داخلی به دلیل هم مذهب بودن، یا طرف معامله بودن، یا انجام سایر امور کنسولی مورد حمایت کنسول واقع شده و بهره مند می‌شدند. بعضی موارد نیز در مقابل پرداخت پول و یا به هرکس از اتباع داخلی که تقاضا می‌کردند با شرایط سهل و آسان نامه می‌دادند، بدون این که رضایت و موافقت دولت محل مأموریت کسب شود. این امر باعث شد تا رجال سیاسی به سوی بیگانگان سوق داده شوند و بعضی علناً تابعیت کشور خارجی را بپذیرند تا از مزایای بیشتری برخوردار باشند.

عدم اقتدار حکومت مرکزی باعث می‌شود که بین کنسولگری‌های کشور‌های مختلف در کشور درگیری و اختلافات پیش آید. یکی از مداخلات دیگر که بر اثر قانون کاپیتولاسیون جزء وظایف روس‌ها شناخته شد و خود را در آن مختار می‌دانستند "رسیدگی به امور تبعه روس و رسیدگی به امور اشخاص تحت الحمایه اداره قونسولی و ... بود" بنابراین با توجه به مداخلات روز افزون نمایندگان سیاسی و کنسولی به این نتیجه می‌رسیم که حکومت واقعی ایران در دست سفرا و نمایندگان عالیرتبه کشور‌های خارجی بود.

لغو کاپیتولاسیون در ایران چگونه صورت گرفت؟

آن زمان که مردم علیه استبداد داخلی قیام کردند و خواهان مشروطیت بودند، دولت عثمانی رژیم کاپیتولاسیون را بدون رضایت بیگانگان و به طور یک جانبه لغو کرد. حذف کاپیتولاسیون در ایران به یکی از مواد مهم مرامنامه‌های احزاب ایران تبدیل شد و هر حزب و گروهی خواهان لغو این امتیاز شدند.

سال ۱۲۹۷ش. تصویب نامه‌ای در دولت صمصام السلطنه صادر شد که در آن آمده بود، معاهدات، مقاولات و امتیازاتی که از یکصد سال به این طرف دولت استبدادی روس و اتباع آن از ایران گرفته اند تماماً تحت فشار و جبر و زور و یا به وسیله عوامل غیر مشروعه از قبیل تهدید و تطمیع بر خلاف صلاح و صرفه مملکت و ملت ایران شده است و با استناد به قانون اساسی و حق مالکیت ایران ملغی می‌شود.

تزلزل پایه کاپیتولاسیون در ایران را باید در عهدنامه مودت ایران و شوروی در سال ۱۹۲۱م جست وجو کرد. کلیه امتیازات از جمله کاپیتولاسیون که دولت روسیه تزاری از ایران گرفته بود در این عهدنامه لغو شد.

پس از روی کار آمدن رضاخان و انقراض سلسله قاجار، انگلیسی‌ها که خیالشان از بابت ایجاد یک حکومت قوی ضد کمونیستی در ایران راحت شده بود مانعی در جهت تسهیل لغو کاپیتولاسیون و بعضی امتیازات دیگر نمی‌دیدند تا بتوانند بر اعتبار خود نزد دولت و پادشاه جدید بیفزایند.

جنگ جهانی اول، تأسیس جامعه ملل، لغو کاپیتولاسیون در ترکیه، انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ در روسیه و الغای عهدنامه ترکمانچای، صدور تصویب نامه کابینه صمصام السلطنه بختیاری و کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ ش. از عوامل مهمی بودند که نقش اصلی را در سرعت بخشیدن به الغای قطعی و کامل کاپیتولاسیون در ایران داشتند.

احیای مجدد کاپیتولاسیون در ایران چگونه بود چرا آمریکا درصدد به تصویب رساندن حق کنسولی بود؟

واقعیت این است که برخورداری از حق قضاوت کنسولی در حق مستشاران نظامی آمریکایی در ایران، بی‌آنکه مجلسین شورای ملی یا سنا قانونی در آن باره تصویب کنند، از اواخر پاییز سال ۱۳۲۲ بدان‌سو، اعمال می‌شد.

۵ آذر سال ۱۳۲۲ علی سهیلی نخست‌وزیر وقت قرارداد یکساله‌ای با نمایندگان سیاسی آمریکا در ایران منعقد کرد که به‌موجب آن مستشاران نظامی آمریکا در ایران از مصونیت سیاسی و قضایی برخوردار می‌شدند.

در آن زمان جنگ جهانی دوم در جریان بود و ایران هم در اشغال متفقین قرار داشت. در همان دوره قراردادی مبنی بر نوسازی و تقویت ارتش ایران توسط مستشاران نظامی آمریکا فیمابین نمایندگان دو کشور ایران و آمریکا به‌امضا رسیده بود و همچنان که عرض کردم دولت ایران مصونیت سیاسی و قضایی یکساله‌ای در حق مستشارانِ آمریکایی در ایران قائل شد.

از آن زمان این قرارداد بی‌سروصدا و بدون اینکه افکار عمومی در جریان امور قرار داشته باشند، همه‌ساله و برای یک‌سال آتی تمدید می‌شد! سال‌ها بعد و در ۲۸ اسفند ۱۳۴۰ که دولت علی امینی بر سر کار بود، سفیر وقت آمریکا در ایران طی نامه‌هایی از دولت ایران تقاضا کرد، مفادِ امتیازات و مزایای سیاسی و قضایی قرارداد وین، که حدود ۱۱ ماه قبل و در ۲۹ فروردین ۱۳۴۰/ ۱۸ آوریل ۱۹۶۱ به‌تصویب رسیده و به‌تأیید دولت ایران هم رسیده بود، در حق مستشاران رو به‌افزایش آمریکایی در ایران هم اعمال شود. در واقع سفیر تقاضا کرده بود قرارداد کمابیش مخفیانه برخورداری مستشاران نظامی آمریکا از مصونیت سیاسی و قضایی (که تا آن زمان حدود ۱۸ سال اعمال می‌شد!) دائمی و قانونی شود. اما دولت امینی به‌این تقاضای سفیر آمریکا در ایران پاسخی نداد.

وقتی اسدالله علم ۲۷ تیر ۱۳۴۱ در مقام نخست‌وزیری جانشین علی امینی شد، ۲۰ اسفند ۱۳۴۱ تقاضای مذکور را به‌جریان انداخت و به‌سفارت آمریکا در تهران اطلاع داد که تقاضای فوق را بررسی خواهد کرد.

۲۵ دی ۱۳۴۲ هم دولت علم «قانون اجازه استفاده مستشاران آمریکایی در ایران از مصونیت‌ها و معافیت‌های قرارداد وین» را برای تصویب به‌مجلس سنا ارائه داد.

دولت اسدالله علم در ۱۷ اسفند ۱۳۴۲ جای خود را به‌دولت جدیدی به‌ریاست حسنعلی منصور داد که مشهور بود رابطه نزدیکی با محافل سیاسی آمریکا در ایران دارد و صعود خود به‌مقام نخست‌وزیری را هم مدیون حمایت آمریکاییهاست! آنچه بود مجلس سنا بی‌سروصدا و در ۳ مرداد ۱۳۴۳ به‌لایحه تقدیمیِ مذکور که از سوی دولت علم تهیه و ارائه شده بود، رأی مثبت داد و تصویب کرد.

لازم به‌یادآوری است لوایحی که ابتدا به‌مجلس سنا ارائه و تصویب می‌شد سپس برای تصویب نهایی به‌مجلس شورای ملی ارسال می‌شد؛ و هر گاه لایحه‌ای ابتدا در مجلس شورای ملی تصویب می‌شد سپس برای تصویب نهایی به‌مجلس سنا ارسال می‌شد.

مصوبه مذکورِ مجلس سنا در روز ۲۱ مهر ۱۳۴۳ با اکثریتی بسیار ضعیف و شکننده در مجلس دوره ۲۱ شورای ملی تصویب شد! به‌رغم تمام تمهیداتی که دولت و دربار و البته نمایندگان سیاسی و اطلاعاتی آمریکا در ایران اندیشیده بودند، حتی همان نمایندگان فرمایشی مجلس دوره ۲۱ شورای ملی هم از این که مصوبه مذکور را با رأی بالایی تصویب کنند، ابا داشتند.

در روز طرح و تصویب لایحه مذکور (الحاقیه استفاده مستشاران آمریکایی در ایران از مزایا و مصونیت‌های قرارداد وین؛ که به‌کاپیتولاسیون اشتهار یافته است) حتی عبدالله ریاضی رئیس وقت مجلس، در روز تصویب این لایحه، در مجلس حضور نداشت و ریاست مجلس را به‌حسین خطیبی نایب‌رئیس وقت مجلس واگذار کرده بود.

ضمن آنکه شمار زیادی از اعضای فراکسیون اکثریت حزب ایران نوین هم که دولت منصور به‌پشتیبانی آن‌ها از لایحه مذکور سخت امید بسته بود، برای آنکه مجبور نشوند به‌لایحه فوق رأی مثبت بدهند، آن روز به‌بهانه‌های مختلف از حضور در مجلس خودداری کرده بودند! به‌همین دلیل از ۱۹۹ نماینده مجلس شورای ملی دوره بیست و یکم (که شمار زیادی از حضور در مجلس خودداری کرده بودند) فقط تعداد ۷۴ نفرِ از حاضرین به‌لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون رأی مثبت دادند و ۶۱ نفر دیگر از نمایندگان حاضر در مجلس هم به‌آن لایحه رأی منفی دادند؛ بنابراین لایحه موسوم به کاپیتولاسیون با اکثریتی بسیار ضعیف به‌تصویب رسید و خشم شاه، نخست‌وزیر و نمایندگان سیاسی و اطلاعاتی آمریکا در ایران را از نمایندگان برانگیخت، تا جایی که تا مدت‌ها برخی کارگردانان و لیدر‌های مجلس به‌خاطر همان رأی ضعیف مجلس به لایحه مذکور مستقیم و غیرمستقیم تحت فشار قرار داشتند. این را هم اضافه کنم الحاقیه مذکور فقط پس از پیروزی انقلاب اسلامی و در ۲۳ اردیبهشت ۱۳۵۸ لغو شد.

چرا شاه حاضر شد قانون کاپیتولاسیون در ایران اجرا شود؟

همچنان که قبلاً هم عرض کردم این مصونیت سیاسی و قضائی در حق مستشاران نظامی آمریکا در ایران، بدون آنکه به‌قانون هم تبدیل شود، تا همان لحظه تصویب آن در مجلس شورای ملی، به‌دلیل تمدید بی‌سروصدای سالانه همان قراردادی که در ۵ آذر ۱۳۲۲ فیمابین نمایندگان سیاسی دو کشور آمریکا و ایران منعقد شده بود، کماکان اجرا می‌شد؛ بنابراین در کلیت امر، موضوع مصونیت سیاسی و قضاییِ مستشاران آمریکایی در ایران موضوع غریب یا جدیدی برای حکومت ایران و شخص شاه محسوب نمی‌شد.

اما از اینکه بگذریم، در آن مقطعی که لایحه مذکور از سوی دولت اسدالله علم تهیه و به‌مجلس سنا ارائه شد، به‌دلیل نارضایتی آمریکایی‌ها از وضعیت نه‌چندان استوار سیاسیِ حکومت ایران، شخص شاه موقعیت چندان باثباتی در رأس حکومت نداشت.

از اواخر سال ۱۳۳۹ هم شایعاتی وجود داشت مبنی بر اینکه آمریکایی‌ها چندان نظر مساعدی نسبت به‌شخص شاه ندارند و این‌گونه اخبار و شایعات شاه را نگران می‌کرد که مبادا موقعیت او در رأس قدرت متزلزل بشود.

همچنان‌که می‌دانیم علی امینی را هم آمریکایی‌ها به‌عنوان نخست‌وزیر به‌شاه تحمیل کردند و به‌رغم آنکه در دوره نخست‌وزیری اسدالله علم مخالفان سیاسی و مذهبی حکومت سرکوب شدند و اصلاحات مورد عنایت آمریکایی‌ها (که بعداً به‌انقلاب سفید شاه و ملت هم اشتهار یافت) در حال اجرا بود و شاه موقعیت بهتری در مقام سلطنت پیدا کرده بود،، اما هنوز از اینکه موجبات نارضایتی آمریکایی‌ها را فراهم کند، سخت واهمه داشت؛ اگرچه شاه تا پایان دوران سلطنت هم، هیچگاه به‌طور جدی در برابر آمریکایی‌ها از استقلال عمل لازم برخوردار نشد! بنابراین در آستانه طرح و تصویب لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون در مجلسین سنا و شورای ملی، شاه اساساً در موقعیتی نبود که احیاناً با تصویب آن مخالفت بکند؛ که اصولاً هیچگاه هم نشان نداد، که با طرح و تصویب آن در مجلس مخالف است.

دلایل واکنش امام به این موضوع چه بود؟

باید عرض کنم، وقتی حسنعلی منصور به مقام نخست‌وزیری رسید، برای آنکه به وضعیت مخاصمه فیمابین حاکمیت و مخالفان مذهبی پایان بدهد و به نوعی در روابط طرفین آشتی برقرار کند و به تبع آن برای دولت خود هم پرستیژی در عرصه سیاسی و اجتماعی دست‌وپا نماید، در اوایل سال ۱۳۴۳ دستور داد به وضعیت تحت نظر بودن امام‌خمینی پایان داده شود و ایشان از حالت حصر و کنترلی که وجود داشت آزاد شود.

از سوی دیگر، این نگرانی هم وجود داشت که تصویب لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون در مجلسین سنا و شورا با مخالفت‌های پیش‌بینی‌ناپذیر اجتماعی و بالاخص اسلامگرایان روبه‌رو شود.

به‌همین دلیل تصویب آن لایحه در مجلس سنا بی‌سروصدا اتفاق افتاد و نهایت تلاش هم صورت گرفت خبر آن به رسانه‌های عمومی درز نکند. این پنهان‌کاری کمابیش در هنگام طرح و تصویب لایحه مذکور در مجلس شورای ملی هم اعمال شد.

به همین دلیل هم بود که خبر تصویب آن در مجلس شورای ملی با چندین روز تأخیر و فقط در اوایل آبان ۱۳۴۳ به‌اطلاع امام‌خمینی رسید؛ که تا آن هنگام هیچ‌گونه اطلاعی از سابقه موضوع نداشت.

اطلاع از ماهیت و محتوای الحاقیه قرارداد وین، در موضوع مصونیت سیاسی و قضایی مستشاران نظامی آمریکا در ایران، به‌نوعی یادآور برقراری وضعیت کاپیتولاسیون در ایرانِ دوره قاجار بود.امام‌خمینی باور داشت، اعمالِ این وضعیت، متضمن تحقیر و توهینی بی‌سابقه به ملت ایران و حتی حاکمیتِ وقت و نقض صریح و تأسفبار استقلال ملی و سرزمینی ایران‌زمین خواهد بود. به همین دلیل هم بود که به سرعت واکنشی بسیار شدید و دلیرانه به تصویب آن لایحه نشان داد.

به‌رغم انسداد سیاسیِ روزافزونی که بر کشور حاکم بود و دستگاه‌های اطلاعاتی و انتظامی برخورد سرکوبگرانهِ بی‌اغماض و شدیدی با مخالفان سیاسی داشتند، اما امام‌خمینی که طی دوساله اخیر (۱۳۴۱ ـ ۱۳۴۳) هم کمترین اعتنایی به سرکوبگری‌ها و اعمال فشار‌های حکومت نکرده بود، در روز چهارم آبان ۱۳۴۳ که مقارن با سالروز تولد شخص شاه هم بود، ضمن تقبیح مصوبه مذکور و تذکر موارد متعددِ حقارتی که آن مصوبه به‌حاکمیت و ملت ایران تحمیل می‌کرد، مجموعه حاکمیت و شخص شاه را با شدید‌ترین لحن مورد حمله و شماتت قرار داده و تهدید کرد که به مخالفت‌های بی‌اغماض و سرسختانه خود با آن مصوبه ادامه خواهد داد.

قراینی هم وجود داشت که نشان می‌داد به‌رغم سرکوبگری‌های یکی دو ساله اخیر، موج جدیدی از مخالفت‌های سیاسی و اجتماعی حاکمیت را تهدید می‌کند. به‌همین دلیل، حکومت که سخت نگرانِ گسترش دوباره ناآرامی‌های سیاسی و اجتماعی در کشور بود، در روز ۱۳ آبان ۱۳۴۳ ایشان را از کشور تبعید کرد.