واکاوی وضعیت مدیریت بحران در ایران

به گزارش خبرگزاری آنا، بحران‌ها همواره در کمین زندگی هستند، از سیل گرفته تا زلزله و حتی بحران دیگری، چون آتش سوزی، از این رو دولت‌ها همیشه باید ساختار‌های از پیش موجودی را مبتنی بر مدیریت بحران‌ها داشته باشند.  

به طور کلی بحران در ابعاد طبیعی و انسانی رویدادی مخرب است که پیش بینی آن دشوار بوده و در صورت مدیریت نادرست آثار ویرانگر بیشتری خواهد داشت. مدیریت بحران مجموعه اقدامات سازماندهی شده است که برای پیشگیری، آمادگی، واکنش و کاهش یک بحران انجام می‌شود. 

ایمان شعبان‌زاده پژوهشگر این عرصه می گوید: به منظور ساماندهی مدیریت بحران در کشور و اتخاذ یک رویکرد همه جانبه و علمی به این حوزه ضروری است که کارگروهی متشکل از صاحبنظران و متخصصان این حوزه و کارشناسان دستگاه‌های مرتبط در کشور تبدیل تشکیل شود و این کارگروه با آسیب‌شناسی تاریخی قوانین موجود در حوزه مدیریت بحران در کشور و بازدید میدانی از تجارب کشور‌های پیشرفته در حوزه مدیریت بحران در جهان، مدلی جامع و منطق با شرایط زیستی، اجتماعی و اقتصادی کشور ارائه دهند و در نهایت خروجی این پژوهش می‌تواند در قالب یک طرح یا لایحه مستقل در مجلس شورای اسلامی ارائه شود.

در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی با عنوان «تحلیل نظارتی بر قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸)» آورده که خط‌مشی پژوهی در حوزه مدیریت بحران در ایران مؤید آن است که، پس از انقلاب اسلامی و به‌طور ویژه پس از زلزله مهیب بم، تمهیدات جدیدی برای بازطراحی نظام مدیریت بحران کشور اتخاذ شد. تمهیداتی که نقطه محوری آن، تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (۱۳۸۷) و سپس قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) بود. بااین‌حال، به استناد شواهد، حوادث و بحران‌های سالیان اخیر به‌نظر می‌رسد به‌رغم تمهیدات نهادی نسبتاً مناسب، وضعیت مطلوب مدیریت بحران در کشور محقق نشده است.

در این گزارش ذکر شده که با توجه به اهمیت موضوع در گزارش حاضر، به بررسی وضعیت مدیریت بحران‌های طبیعی و انسان‌ساز در کشور و میزان اجرایی شدن قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸)، به‌عنوان منشور ساختاری و رفتاری مدیریت بلایا و سوانح غیرمترقبه مبادرت شده است. براساس یافته‌های گزارش، به‌رغم گذشت بیش از پنج سال از تصویب قانون مذکور، بخش اعظمی از قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) اجرایی نگردیده است. نقیصه‌ای که در مورد قوانین پیشین این حوزه نیز صادق بوده است. دلایل فقدان تحقق اهداف قانونگذار را می‌توان در پنج آسیب اصلی ۱. ضعف در طرح‌ریزی / خط‌مشی‌گذاری، ۲. اجرا، ۳. نظارت و ارزیابی، ۴. سیاست‌زدگی منفی و ۵. بی‌توجهی (کم‌اهمیت جلوه‌دادن) به نظام مدیریت بحران دسته‌بندی کرد.

یافته‌های کلیدی هم در این گزارش توضیح داده شده و آمده که فقدان تأمین بودجه مصوب مدیریت بحران، میزان تخصیص ناکافی منابع به امر پیشگیری، عدم توجه مناسب به موضوع بحران در برنامه‌های توسعه، مغفول ماندن نظارت سازنده و... ازجمله مصادیق بی‌توجهی به مدیریت بحران است.

در ادامه این بخش تصریح شده که با توجه به ساختاربخشی نظام اداری و نیز حاکمیت نگرش کوتاه‌مدت و مبتنی‌بر بازدهی سریع و ملموس، دستگاه‌های اجرایی خود را متعهد به نقش‌آفرینی فعال در حوزه مدیریت بحران و به‌ویژه پیشگیری نمی‌دانند. همچنین در سطح جامعه، فقدان حساسیت افراد به احتمال وقوع بحران در رفتار، اقدامات و نحوه نگرش آنها به زندگی مشهود است. موضوعی که بخشی از آن را می‌توان به عوامل فرهنگی و بخش دیگر را رویکرد حساسیت‌زدایی و رفتار‌های سیاسی نسبت داد.

در این گزارش آمده که در قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) و به‌طور مشخص مواد (۲۴ و ۲۵) احکام لازم جهت پایش و ارزیابی نظام مدیریت بحران کشور پیش‌بینی شده است. بااین‌حال، واقعیت این است که؛ مجلس شورای اسلامی در امر نظارت و ارزیابی پیش‌دستانه، قوه مجریه در طراحی و پیاده‌سازی نظام‌های جامع ارزیابی و ارائه گزارش‌های جامع و قوه قضائیه در ورود پیشگیرانه به ترک فعل مدیران (متناسب با وظایف، اختیار و منابع) جهت جلوگیری از بحران و بررسی و انتشار اطلاعات حوادث و بحران‌ها به‌گونه‌ای اثربخش ایفای نقش ننموده‌اند.

در این گزارش تصریح شده که به‌نظر می‌رسد سازمان مدیریت بحران کشور به‌لحاظ جایگاه ساختاری، اقتدار و مشروعیت لازم برای چانه‌زنی، نظارت و ارزیابی بر سایر دستگاه‌های اجرایی را ندارد. بررسی فرایند مدیریت بحران در کشور مؤید آن است که مشابه با سایر بخش‌ها، برخی ترجیحات ناروای سیاسی بر منافع ملی و به عبارتی سیاست‌زدگی منفی بر فرایند‌های مدیریت بحران سایه افکنده است.

در گزارش مرکز پژوهش‌ها گفته شده که به‌رغم گذشت بیش از پنج سال، بخش اعظمی از قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) به‌عنوان منشور ساختاری و رفتاری مدیریت سوانح و بلایای غیرمترقبه اجرایی نگردیده است. همچنین در آسیب‌شناسی‌های متداول مدیریت بحران در کشور، فقدان اجرای قانون و بی‌توجهی به بحران چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرد و غالباً علت نبود موفقیت‌ها و شکست‌ها را به ضعف ساختاری نسبت می‌دهند. در چارچوب چنین نگرشی طرح‌های فراوانی، چون ادغام نهاد‌های امدادی و تشکیل وزارت مدیریت بحران کشور، ارتقای سازمان به معاونت رئیس‌جمهوری و... مطرح می‌گردند.

در ادامه این گزارش ذکر شده که در قانون مدیریت بحران کشور، سازوکار‌های قانونی مناسبی برای نظارت و ارائه گزارش‌های جامع و متقن پیش‌بینی شده است. بااین‌حال، همانند سایر حوزه‌ها این بخش از چرخه خط‌مشی‌گذاری عمومی (نظارت و ارزیابی) کمتر مورد توجه قراررگرفته است. نقیصه‌ای که برآمده از ضعف پاسخ‌گویی سیاسی و حرفه‌ای، فقدان مطالبه‌گری فعالانه نهاد‌های ناظر، ضعف در آسیب‌شناسی و ریشه‌یابی مسائل، ضعف سامانه‌های اطلاعاتی جامع و کارآمد، عوامل فرهنگی و بی‌توجهی ذاتی به بحران و... مربوط می‌شود.

بخش دیگر گزارش اختصاص به بیان پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی دارد و در این بخش آمده که با توجه به یافته‌های گزارش حاضر و شواهد ناظر بر فقدان اجرای مطلوب قانون مدیریت بحران کشور، به‌نظر می‌رسد به جای روش‌هایی چون، افزایش تعداد قوانین (به‌جز مواردی که خلأ وجود دارد)، تغییرات ساختاری و نظایر آن، رویکرد مناسب در شرایط حاضر، اهتمام حداکثری بر اجرای قانون مدیریت بحران کشور است. موضوعی که لازمه آن تغییر رویکرد منفعلانه به فعالانه در امر نظارت و کنترل توسط مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه است. در حوزه اجرایی نیز قوه مجریه وظیفه خطیر اجرای بهینه قانون را بر‌عهده دارد. مسئولیتی که شرط لازم تحقق آن توجه ویژه و اعتقاد قلبی بر اهمیت پیشگیری در بحران، حرفه‌ای گرایی، مردمی‌سازی مدیریت بحران و مدیریت عوامل سیاسی (سیاست‌زدگی منفی) در این حوزه است.

در این گزارش ذکر شده که در نگاه کوتاه‌مدت، اهتمام بیشتر به برگزاری جلسات رسیدگی (استماع) و انتشار شفاف آن امری ضروری است. همچنین، با توجه به مشغله‌های فراوان دستگاه‌های اجرایی (به‌ویژه مجلس و قوه قضائیه)، واگذاری مسئولیت تهیه گزارش‌های نظارتی به نهاد‌های پژوهشی مرتبط (همچون مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و پژوهشگاه قوه قضائیه) و سایر اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌ها، و الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه اطلاعات به آنها امری ضروری است. رویکردی که می‌تواند در قالب برنامه‌های عملیاتی کمیسیون‌ها پیش‌بینی و با تعامل مراکز تحقیقاتی اجرایی شود. نقش‌آفرینی حداکثری معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی و کمیسیون اصل (۹۰) قانون اساسی در فرایند مدیریت بحران، از دیگر راهکار‌های کوتاه‌مدت در این خصوص است.

در این گزارش آمده که براساس برخی شواهد، در مقوله‌هایی، چون اعلام شرایط اضطراری در مدیریت بحران، قواعد مرتبط با بحران‌های بخشی (ازجمله بحران امنیتی، بحران‌های مرتبط با سلامت جامعه و...) نیاز به قاعده‌گذاری (قانون و مقررات) است. خلأ‌های قانونی که نیازمند اقدام عاجل قوای سه‌گانه، مشارکت پژوهشکده‌ها و صاحب‌نظران این حوزه و مطالعات آسیب‌شناسی و تطبیقی جامع است.

در این گزارش تصریح شده که به‌رغم تصریح قانونگذار بر تجمیع اعتبارات مورد نیاز مدیریت بحران دستگاه‌های اجرایی در فصلی تحت عنوان «مدیریت بحران کشور»، این امر تاکنون محقق نشده است. ازاین‌رو، ضمن اعلام این ترک فعل به دولت، این ملاحظه باید در تصویب بودجه سال ۱۴۰۴ کشور مدنظر قرار گرفته و بر اجرای قانون اهتمام ورزد. 

در این گزارش گفته شده که بخشی از ناکارآمدی، ناهماهنگی و آشفتگی در مدیریت بحران کشور به علت فقدان تدوین و تصویب اطلس جغرافیایی و اسناد استانی مورد نیاز است. نقیصه‌ای که باید از طریق مجلس پیگیری شود و دولت (سازمان مدیریت بحران کشور) بدان اهتمام بیشتری را معمول کند.

در توضیح آخرین پیشنهاد این گزارش هم بیان شده که در ابتدای شیوع ویروس کرونا، ستاد ملی مبارزه با کرونا به‌عنوان نهادی جدید درخصوص خط‌مشی‌گذاری و راهبری مدیریت بحران مذکور ایجاد شد. رویکردی که فارغ از برخی ملاحظات حقوقی، از منظر کارکردی با توجه به وظایف و اختیارات شورای عالی مدیریت بحران، فاقد توجیه علمی بود. بنابراین، برای حاکمیت قانون، تقویت، اصلاح و یا بازطراحی مأموریت‌ها، کارکردها، فرایند‌ها و رفتار‌های نهاد‌های موجود ضروری است که مجلس شورای اسلامی نقش فعالانه‌تری در این خصوص ایفا کند.