چرا شورای رقابت نتوانسته با رفتار‌های ضدرقابتی درون اقتصاد مقابله کند؟

به گزارش خبرگزاری آنا، شورای رقابت به موجب ماده (۵۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام) تأسیس و اولین جلسه آن در سال ۱۳۸۸ تشکیل شد.

با بررسی فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی متوجه می‌شویم که مهم‌ترین هدف تأسیس شورای رقابت مقابله با رفتار‌های مخل رقابت بوده است. به زبانی ساده‌تر این شورا برای نظارت بر قیمت‌ها و تنظیم بازار، کار خود را آغاز کرده است. یکی از مهم‌ترین وظایف این شورا، قیمت‌گذاری دستوری خودروهای داخلی و ایجاد تعادل در قیمت و بازار بود. تقریبا از میانه دهه ۸۰ لایحه ایجاد شورای رقابت، در دستور کار قرار گرفت.

هم اکنون پس از گذشت ۱۵ سال از تأسیس این شورا، شواهد نشان می‌دهد که این نهاد نتوانسته، آن گونه که قانونگذاران بنا داشته اند با رفتار‌های ضدرقابتی درون اقتصاد به مقابله برخیزد که دلیل اصلی این عدم توفیق، نقص‌های قانونی بوده است.

 مهم‌ترین چالش نهاد شورای رقابت در رسیدن به این مهم، عدم اجرای احکام شورای رقابت توسط واحد‌های اجرای احکام دادگستری هاست. همچنین هرچند میزان جریمه‌ها در قانون بسیار کم و غیر بازدارنده طراحی شده‌اند، اما حتی هیچ اطلاعی از وصول یا عدم وصول همین جریمه‌های غیربازدارنده برای شورای رقابت در دست نیست.

در ادامه به شکل مفصلی ابعاد مختلف این موضوعات ار در پژوهشی با عنوان «بررسی عملکرد و چالش‌های پیش‌روی شورای رقابت» واکاوی خواهیم کرد.

مرکز پژوهش‌های مخلس در این پژوهش مطرح می‌کند که با حضور بخش خصوصی در بخش تولید در اقتصاد، دغدغه تنظیم‌گری نیز به وجود می‌آید. توضیح آنکه بنگاه خصوصی به‌دنبال بیشینه کردن سود خود است و این بیشینه کردن سود‌های شخصی به‌طور غیرمتمرکز و بدون حضور دولت، در بسیاری از موارد به بیشینه شدن رفاه کل جامعه منتهی نمی‌شود که به این مهم «شکست بازار» گفته‌می‌شود. دلیل این امر وجود اطلاعات نامتقارن، آثار خارجی، قدرت بازار بالای بازیگران (انحصار) و... است. در نتیجه دولت‌ها به‌عنوان نهاد مقوم و مکمل بازار پس از ایجاد امنیت و محافظت از حقوق مالکیت خصوصی و اجرای قرارداد‌ها همواره به‌منظور افزایش کارایی و جبران شکست‌های بازار اقدام به مداخله در بازار‌ها می‌کنند.

این گزارش بیان می‌کند که یکی از مداخلات صحیح دولت در اقتصاد، مقابله با رفتار‌های ضدرقابتی نظیر تبانی، انواع سوء‌استفاده از وضعیت اقتصادی مسلط (مانند تحمیل شرایط قراردادی انحصاری) و... است. چراکه این رفتار‌ها سبب بروز شکست بازار خواهند شد. در ایران، نهاد شورای رقابت با الگوگیری از تجربیات جهانی، با هدف مقابله با رفتار‌های ضدرقابتی تأسیس شد. اکنون پس از گذشت ۱۵ سال از تأسیس این نهاد، ضروری است که عملکرد این نهاد مورد بررسی قرار گرفته و چالش‌های اصلی پیش‌روی شورا در رسیدن به اهداف خود و نیز راهکار‌های غلبه بر این چالش‌ها شمرده شود.

در این گزارش آمده است که بیشترین رسیدگی‌های شورای رقابت (در دوره دوم) نسبت به وظایف مصرح خود از لحاظ میزان وقت‌گذاری با معیار تعداد دستور جلسه بدین ترتیب است: اول، پرونده‌های امتناع و تأخیر در صدور مجوز و در رتبه‌های بعدی به‌ترتیب رسیدگی به سایر رویه‌های ضدرقابتی (به‌غیر از امتناع یا تأخیر در صدور مجوز)، تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار، تصویب دستورالعمل‌های داخلی شورا، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه تنظیم‌گر بخشی برای کالا‌ها و خدمات دارای بازار انحصاری، نظارت بر سهم بازار و درصد مالکیت نهاد‌های عمومی غیردولتی در بازار‌های تولید کالا و خدمات و درنهایت رسیدگی به اعطای امتیاز دولتی به‌صورت تبعیض‌آمیز قرار دارند.

این گزارش توضیح می‌دهد که دیوان عدالت اداری در عمل مانعی تعیین‌کننده بر سر راه شورا برای رسیدن به اهداف خود نبوده است. چراکه برای مثال از حدود ۳۷ دادخواست ابطال مصوبات شورای رقابت که در بازه سال‌های ۱۳۹۶ تا پایان بهمن‌ماه سال ۱۴۰۲ نزد دیوان عدالت ثبت‌شده، مجموعاً تنها ۴ مورد مورد پذیرش دیوان عدالت اداری قرار گرفته است.

این گزارش ادامه می‌دهد که تصمیم‌های شورای رقابت که برای اجرا به دادگستری‌ها ارجاع می‌شود عموماً به‌طرز صحیحی اجرا نمی‌شوند؛ در مواردی آرای توقف رویه ضدرقابتی از نوع دستور به صدور مجوز و غیر آن، معمولاً واحد‌های اجرای احکام دادگستری‌ها همین احکام را صرفاً به محکوم‌علیه اعلام می‌کنند. در مورد جریمه‌های نقدی، برخلاف مقررات مربوطه تاکنون دادگستری‌ها، گزارشی از وصول این جریمه‌ها به مرکز ملی رقابت ارائه نکرده‌اند و اجرا یا عدم اجرای آنها به کلی در هاله‌ای از ابهام است.

این گزارش بیان می‌کند که میزان جریمه‌های نقدی که شورا می‌تواند اشخاص متخلف را با آن مجازات کند طبق آخرین تعدیل تورمی هیئت‌وزیران در شهریورماه سال ۱۴۰۲ میزان ۸۵۸.۶ میلیون تومان تا ۱.۰۷۳۳ میلیارد تومان بوده که برای بنگاه‌های اقتصادی اعدادی بسیار کوچک و غیر بازدارنده است.

این گزارش مطرح می‌کند که همچنین طبق داده‌های دریافتی از مرکز ملی رقابت و با استفاده از داده‌های شاخص قیمت مصرف‌کننده خانوار‌های شهری مرکز آمار، متوسط جریمه وضع شده توسط شورای رقابت علیه بنگاه‌های اقتصادی (دولتی و غیردولتی) به‌استناد بند «۱۲» ماده (۶۱) قانون اجرا در بازه سال‌های ۱۳۹۵ تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲ در مجموعه‌ای از آرایی که برای اجرا به دادگستری‌ها ارجاع شده‌اند، مبلغ ۶۰۸ میلیون تومان به قیمت‌های ثابت بهمن‌ماه سال ۱۴۰۲ است.

این گزارش توضیح می‌دهد که این عدد برای بنگاه‌های اقتصادی کاملاً غیر بازدارنده بوده و خود نشان از چرایی عدم موفقیت شورا در مقابله با رفتار‌های ضدرقابتی دارد. جریمه نقدی یکی از مهم‌ترین ابزار‌های نهاد‌های رقابت در سراسر جهان است. محدود بودن، محدوده استفاده از جریمه نقدی به ممنوعیت‌های ماده (۴۵) و عدم امکان قانونی استفاده از آن در پرونده‌های تبانی (ماده (۴۴)) دیگر نقص قانونی پیش‌روی شورای رقابت است. امکان قانونی نظارت پیشینی مؤثر بر معاملات ادغام و تملک توسط نهاد رقابت، مورد تأیید تجربیات موفق سایر کشورهاست که نهاد رقابت ایران فاقد این امکان قانونی است.

در این گزارش آمده است که بخش قابل‌توجهی از زمان و انرژی شورای رقابت صرف موضوعات مرتبط با تنظیم‌گری بخشی به‌ویژه تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در بازار‌های انحصار (بند «۵» ماده (۵۸)) شده‌است. از طرفی در کشور‌های توسعه‌یافته مشخصاً آمریکا، نهاد اتحادیه اروپا و انگلستان تجربه تلفیق تنظیم‌گری رقابت و تنظیم‌گری بخشی دیده نمی‌شود، اما در فصل نهم قانون اجرا این دو در یک نهاد تلفیق‌شده‌اند که این امر سبب ایجاد تزاحم بین دولت و شورای رقابت شده‌است.

این گزارش مطرح می‌کند که لازم است موانع اجرایی و حقوقی موجود که مانع اجرای کامل ماده (۷۰) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی (اجرای آرای شورای رقابت توسط واحد‌های اجرای احکام دادگستری‌ها) می‌شود احصا و به‌سرعت رفع شود. همچنین لازم است در راستای تقویت قدرت شورای رقابت در مقابله با رفتار‌های ضدرقابتی، مبالغ جریمه‌های نقدی ارتقای قابل‌توجهی یابند به‌طوری‌که بازدارندگی کافی را داشته‌باشند. همچنین لازم است در راستای تقویت قدرت شورای رقابت در مقابله با رفتار‌های ضدرقابتی، ممنوعیت‌های ماده (۴۴) (انواع تبانی) مشمول بند «۱۲» ماده (۶۱) (جریمه نقدی) قرار گیرد.

در این گزارش بیان می‌شود که همچنین لازم است شورای رقابت همانند تجربه‌های موفق نهاد‌های رقابت در سایر کشورها، امکان قانونی نظارت مؤثر پیشینی بر معاملات ادغام و تملک داشته‌باشد. البته در صنایعی که صنایع منتخب سیاست‌های صنعتی و توسعه‌ای دولت هستند، لازم است نظارت بر ادغام و افزایش (کاهش) تمرکز در بازار‌ها ذیل سیاست‌های صنعتی دولت صورت پذیرد. به‌علاوه به‌منظور کاهش تزاحم بین وظایف دولت و شورای رقابت و نیز اجرای بهتر سیاست‌های صنعتی دولت، لازم است وظایف تنظیم‌گری بخشی مصرح در بند «۵» ماده (۵۸) یعنی تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در صنایع با ساختار بازار انحصاری، حداقل در مورد صنایعی که در برنامه سیاست صنعتی دولت هستند از شورای رقابت منتزع و ذیل سیاست‌های توسعه‌ای دولت اعمال شوند. این مهم علاوه‌بر کاهش تزاحم‌ها و افزایش کیفیت اجرای سیاست‌های صنعتی، سبب می‌شود شورا بتواند بر مقابله با رویه‌های ضدرقابتی موضوع مواد (۴۴ تا ۴۸) متمرکز شود.

این گزارش ادامه می‌دهد که درنهایت با توجه به اینکه بسیاری از نهاد‌های مشمول ماده (۶) (نهاد‌های عمومی غیردولتی) خود را نسبت به شورای رقابت پاسخ‌گو نمی‌دانند، شورای رقابت به‌تن‌هایی نمی‌تواند مفاد ماده (۶) را اجرا کرده و لازم است قوه قضائیه در این زمینه به شورا کمک کند.