برای بهبود فرایندی امر ارزیابی در مرکز پژوهش‌ها چه باید کرد؟

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، مجلس شورای اسلامی در کنار وظیفه تقنین، موظف به نظارت بر حُسن عمل دولت برای اجرای قوانین است. نظارت را اگر اهم از تقنین ندانیم بی شک کم اهمیت‌تر نیست، چراکه مقدمه تقنین، نظارت یا به تعبیر دقیق‌تر ارزیابی است. تا زمانی که آثار اجرای قوانین فعلی مرتبط به یک حوزه تقنینی سنجیده نشود، فقدان قانون مناسب احراز نشود و آثار قانون جدید بر نظام حقوقی، اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی و... ارزیابی نشود، وضع هر قانون جدیدی خطاست، چراکه هم بار مقررات را خواهد افزود و هم به شکل گیری مسائل جدید دامن خواهد زد. مرکز پژوهش ها، به عنوان بازوی علمی و پژوهشی مجلس نیز به تناسب شئون مجلس در تقنین و نظارت، شأن پژوهشی در هر دو حوزه را پذیرفته و این موضوع در شرح وظایف مرکز مندرج است. به همین جهت در سال‌های اخیر مطالعات قابل توجهی بر موضوع ارزیابی تأثیرات قانونگذاری در این نهاد علمی انجام پذیرفته است.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «ارزیابی تأثیرات قانون مدل‌سازی، فرایند بخشی و نهادپردازی بررسی تاریخی روند مطالعات ارزیابی مرکز پژوهش‌ها» آورده است که تعقیب توسعه در بسیاری از کشورها به نظم پارلمانی‌شان وابسته است، لذا هدف قانون‌گذاری بهتر بر تارک پارلمان‌ها نشسته‌است. قانون‌گذاری بهتر طبعاً باید میان دو وضعیت حمایت از مردم و عدم ایجاد بوروکراسی مخل و دست‌وپاگیر توازن برقرار کند که این توازن جزء با ارزیابی آثار قانون‌گذاری و تعیین هزینه‌ها و منافع هر قانون میسور نخواهد بود. 

این گزارش بیان می‌کند که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مطابق ماده (۲) قانون شرح وظایف خود مصوب ۱۳۷۴.۹.۱۹ موظف به مطالعه، پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام لوایح و طرح‌ها به نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی در زمان مناسب، گردآوری و بررسی نظرات محققان و پژوهشگران دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی، دستگاه‌های اجرایی، نهادها، گروه‌ها، انجمن‌های علمی و تخصصی، احزاب سیاسی و افکار عمومی در مورد نیازهای جامعه از نظر قانون‌گذاری، مطالعه و بررسی و پژوهش، نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات است. 

این گزارش ادامه می‌دهد که تمامی این وظایف را با همه تنوع آن می‌توان دایر بر مدار مفهوم موسع ارزیابی صورت‌بندی کرد؛ خواه آنجا که با ارزیابی پیشینی، ضرورت قانون‌گذاری را اثبات می‌کند، خواه با پیشاارزیابی توفیق پیش‌نویس قانونی (طرح یا لایحه) را در تحقق اهداف قانون‌گذار پیش‌بینی می‌کند و خواه با ارزیابی پسینی به بررسی آثار قوانین (اعم از آثار اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و...) می‌پردازد. 

این گزارش توضیح می‌دهد که اما مرکز پژوهش‌ها اولاً، به‌جهت تقسیم دانشی که عینیت ر دفاتر تخصصی دارد باید به فکر طرحی تلفیقی از نگاه‌های مختلف معرفتی برای ارزیابی یک پیش‌نویس قانون و یا قانون اجراشده باشد و ثانیاً، باید شأن خود در ارتقای فرایند قانون‌گذاری از زمانی‌که ضرورت وضع قانون احساس می‌شود تا زمانی که قانون پس از اجرا، آثار خود را در محیط حقوقی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و... می‌گذارد مشخص کند. 

این گزارش مطرح می‌کند که در مطالعات ارزیابی و برای تولید یک قانون خوب بر چند نکته تأکید شده‌است: ۱. در تولید قانون خوب، تعامل خط‌مشی‌گذاران و حقوق‌دانان ضروری است؛ ۲. ارزیابی پیشینی آثار قوانین، از پیامدهای ناخواسته قانون جلوگیری خواهد کرد؛ ۳. امر ارزیابی چندرشته‌ای بوده و نیاز به نهادی برای انجام فرایند ارزیابی وجود دارد؛ ۴. در فرایند ارزیابی پسینی اخذ اطلاعات مستمر از کیفیت عمل مجریان ضروری است؛ ۵. ارزیابی قانون بر اثر قانون بر محیط حقوقی تأکید دارد؛ ۶. پیوست ارزیابی قانون باید در فرایند وضع قانون تهیه و تنظیم شود؛ ۷. در امر ارزیابی پیشینی، اولویت با ارزیابی آثار اقتصادی است؛ ۸. یکی از مهم‌ترین مصادیق ارزیابی، ارزیابی بار مقررات و هزینه متابعت کسب‌وکارهاست. 

در این گزارش آمده است که ارزیابی در چند مرحله انجام‌می‌شود که عبارتند از: ارزیابی پیشینی که معطوف به آینده و ناظر به اثر یک خط‌مشی عمومی است و سؤال اساسی این ارزیابی آن است که چه آثاری از وضع و اجرای یک قانون در آینده شاهد خواهیم بود. 

این گزارش ادامه می‌دهد که پیش‌ارزیابی که مربوط به زمانی است که از یک خط‌مشی عمومی قوانین و مقرراتی اخذ و صورت‌بندی می‌شود که در این ارزیابی پرسش اصلی آن است که آیا الزاماً یک خط‌مشی عمومی باید در فرم قانون یا مقرره بیاید یا در صورت‌های دیگر نیز می‌توان دنبالش کرد؛ بررسی پیشاقانونگذاری که برخلاف ارزیابی پیشینی که قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه انجام‌می‌شود پس از اعلام وصول و تا قبل از تصویب نهایی در قالب مذاکرات تخصصی کمیسیون‌ها و مذاکرات عمومی در مجلس انجام‌می‌شود؛ ارزیابی پسینی هم ناظر به سنجش اثر واقعی قانون است که پس از اجرای قانون انجام‌می‌شود.

این گزارش بیان می‌کند که نکته مهم در همه این ارزیابی‌ها توجه به مرجع ارزیابی هرکدام از مراحل ارزیابی، ارزیابی کلان فرایند ارزیابی و ابزار هرکدام از مواقف ارزیابی است. 

این گزارش اظهار می‌کند که براساس مطالعاتی که درباره هویت مرجع ارزیابی تأثیرات قانون شده‌است دو دلیل مهم برای ترجیح قوه‌مجریه بر سایر قوا مطرح می‌شود که عبارتند از: دسترسی به اطلاعات و برخورداری از ساختار و تشکیلات مقتضی. توضیح آنکه انجام ارزیابی تأثیرات قانون‌گذاری در هر موضوع، مستلزم دسترسی به اطلاعات به‌روز و معتبر است که این اطلاعات در اختیار قوه‌مجریه است و همچنین ابزاری برای اعمال اقتدار اوست که به‌راحتی تمایل به اشتراک‌گذاری آن را ندارد.

این گزارش خاطرنشان می‌کند که همین‌طور انجام فرایند ارزیابی تأثیرات قانون‌گذاری، نیازمند برخورداری از نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک است، آن چنان‌که در بسیاری از کشورها، نهاد متمرکز برای انجام آن وجود ندارد و هر وزارتخانه‌ای در حوزه تخصصی خود مسئولیت آن را عهده‌دار است، اما نکته مهمی که در این ارتباط وجود دارد آن است که مبتنی‌بر دو ملاک پیش‌گفته، مجلس از مطلق نظارت بر دولت به‌جهت فقدان اطلاعات و بوروکراسی متناسب، خلع ید خواهد شد، درحالی‌که بی‌تردید یکی از دو وظیفه رکنی مجلس، نظارت بر عمل دولت در نسبت قوانین است. بنابراین یا باید امکان لازم برای اشراف اطلاعاتی و همین‌طور ایجاد دیوان‌سالاری کارآمد را برای قوه تقنین کشور فراهم کرد که بتواند عامل به وظیفه نظارتی خود باشد یا امر ارزیابی را در قرائتی خاص ارجاع به مجلس داد.

این گزارش ادامه می‌دهد که در نسبت پیشنهاد اول ممکن است گفته شود که به‌جهت ماهوی با سرشت قوه مقننه در تباین است. زیرا عامل اجرا، قوه‌مجریه است و هم اوست که اشراف بر جزئیات و تفاصیل اجرا دارد و این موقعیت به‌جهت تفکیک قوا به‌طور تخصصی از حیطه عمل قوه مقننه خارج است، اما پیشنهاد دوم، قابل تأمل است که در آن مجلس شورای اسلامی عامل تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات قانون نباشد، اما در چند موقف عمل کند: اول آنکه، فرم و قالب تولید سند پیوست ارزیابی تأثیرات قانون را تنظیم کند؛ ثانیاً، سند پیوست را از جهت روش‌شناسی تحت عنوان ارزیابی ارزیابی‌ها، بررسی کند و ثالثاً، برای برخی از قوانین منتخب و البته محدود (با تعیین شاخص‌هایی چون بار مالی زیاد، پیش‌بینی اثرگذاری بالا و...) خود مستقلاً با مطالعات آزمایشگاهی (پیش از اجرا) یا میدانی (پس از اجرا با پیمایش‌های میدانی) ارزیابی مضاعف کند. 

این گزارش توضیح می‌دهد که شاید بر مورد اخیر، ایراد سناریوی اول یعنی فقدان اطلاعات و فقدان بوروکراسی همچنان بار شود که در جواب باید گفت مجلس با اتکا به ظرفیت مرکز پژوهش‌ها به‌صورت محدود می‌تواند به‌شکل آزمایشگاهی در ارزیابی پیشینی و به‌شکل پیمایش میدانی در ارزیابی پسینی به ارزیابی تأثیرات برخی از قوانین منتخب و البته مهم مبادرت کند. 

این گزارش بیان می‌کند که به‌غیر از ارزیابی پیشینی که به‌دلایل مختلف مانند دسترسی به اطلاعات، توان انجام، تخصصی بودن ارزیابی و... غیر از دولت قابل انجام نیست، سایر ارزیابی و همین‌طور ارزیابی ارزیابی‌ها را می‌توان از اجزای مختلف مجلس شورای اسلامی توقع داشت. علت این موضوع هم به‌جهت شأن قانونی مجلس شورای اسلامی است که هم وظیفه پیش‌ارزیابی جهت ایجاب ضرورت قانون‌گذاری را مطابق اسناد بالادستی از جمله سیاست‌های کلی قانون‌گذاری دارد و هم شأن نظارتی به‌عنوان ارزیابی پسینی برعهده اوست، اما ارزیابی ارزیابی‌ها نیز وجه روش‌شناختی دارد و نیازمند برخورداری مجلس از دیوان‌سالاری بزرگ و کارآمد برای انجام این مهم نیست.

این گزارش تصریح می‌کند که اما در فرایند ارزیابی که بر سه موقف پیش‌ارزیابی، ارزیابی پیشینی و ارزیابی پسینی تأکید شده‌است از سه ابزار یاد شده؛ ابزار پیش‌ارزیابی، سنجش بار مقررات، ابزار ارزیابی پیشینی، ساختاردهی مسئله و تهیه پیوست RIA و ابزار ارزیابی پسینی، ارزیابی فارغ از هدف معرفی شده‌است.

این گزارش پیشنهاد می‌دهد که مرکز پژوهش‌ها با تأسیس کارگروه ارزیابی تنظیمی به ارزیابی کلان (ارزیابی متقاطع یا ارزیابی مضاعف) بر سه ساحت ارزیابی فوق می‌تواند مبادرت داشته‌باشد.