چالش‌های رویه‌های گمرکی و تجاری کشور

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «تحلیل و بررسی چالش‌های حوزه گمرک جمهوری اسلامی ایران» بیان می‌کند که گمرک به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور، نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور داشته و مسئولیت اجرای قوانین گمرکی، وصول عوارض و مالیات، اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات، صادرات و جابه‌جایی یا نگهداری کالا را برعهده دارد. در حال حاضر تعداد ۱۳۸ گمرک اجرایی در کشور فعال هستند؛ حجم صادرات و واردات رسمی کشور در سال ۱۴۰۱ حدود ۱۱۲.۸ میلیارد دلار و حجم ترانزیت حدود ۱۰.۸ میلیون تن اعلام شده‌است. همچنین حجم قاچاق کالا سالیانه بین ۱۲ تا ۲۵ میلیارد دلار برآورد می‌شود که حداقل حدود ۲۵ درصد آن از طریق مبادی رسمی است. عوارض و مالیات بر واردات حدود ۷ درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه را تشکیل می‌دهد. 

* رتبه ایران در شاخص توانمندسازی تجارت

این گزارش اشاره می‌کند که مطابق گزارش بانک جهانی، در سال ۲۰۲۰ ایران در شاخص تجارت فرامرزی از میان ۱۸۸ کشور مورد بررسی، رتبه ۱۲۳ دارد؛ در این شاخص، زمان و هزینه تطابق اسناد و کالا در رویه‌های وارداتی و صادراتی گمرک مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در شاخص توانمندسازی تجارت که مجمع جهانی اقتصادی منتشر می‌کند، در سال ۲۰۱۶ از میان ۱۳۶ کشور، ایران رتبه ۱۳۲ دارد؛ در این شاخص نماگرهای دسترسی به بازار، زیرساخت، مدیریت مرزی و محیط عملیاتی مورد ارزیابی قرار گرفته است. 

عدم نیازسنجی در ایجاد و توسعه گمرک‌های اجرایی، علاوه بر تحمیل بار مالی، امکان بروز تخلفات را افزایش داده است؛ گمرک‌های فاقد توجیه غالباً به‌دلیل فشارهای سیاسی و امنیتی ایجاد می‌شود و البته عدم تدوین طرح آمایش گمرک‌ها، در ادامه این روند مؤثر است

این گزارش بیان می‌کند که شاخص‌های گمرکی و حجم بالای قاچاق کالا، نشان می‌دهد گمرک در اجرای وظایف خود با چالش‌هایی مواجه است. یکی از مسائل اصلی در این حوزه تعدد گمرک‌ها، مقررات و استثنائات در این زمینه است.

عدم نیازسنجی در ایجاد و توسعه گمرک‌های اجرایی، علاوه بر تحمیل بار مالی، امکان بروز تخلفات را افزایش داده است؛ گمرک‌های فاقد توجیه غالباً به‌دلیل فشارهای سیاسی و امنیتی ایجاد می‌شود و البته عدم تدوین طرح آمایش گمرک‌ها، در ادامه این روند مؤثر است. افزایش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بازارچه‌های مرزی و سایر استثنائات تجاری نیز علاوه بر افزایش تعداد گمرک‌های اجرایی، به تعدد رویه‌های گمرکی منجر شده‌است.

* رویه‌های ورود و خروج کالا

این گزارش ادامه می‌دهد که مطابق قانون امور گمرکی در حال حاضر ۱۵ رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد؛ علاوه بر رویه‌های فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویه‌های ورود و خروج کالا با شیوه‌های دیگری در گمرک‌های کشور انجام می‌شود که بعضاً از برخی ضوابط و فرایندهای عمومی مستثنی بوده یا فرایند بیشتری دارند.

همچنین بررسی‌ها نشان‌می‌دهد به‌صورت میانگین در هر روز کاری یک بخشنامه یا دستورالعمل گمرکی صادر می‌شود. تعدد رویه‌ها، بخشنامه‌ها و استثنائات گمرکی از‌یک‌سو به ایجاد پیچیدگی در اجرای فرایندهای گمرکی شده و از‌سوی‌دیگر احتمال بروز خطای سهوی یا عمدی را افزایش می‌دهد.

این گزارش دیگر چالش حوزه گمرک در کشور را به ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه مرتبط دانسته و توضیح می‌دهد که انگیزه‌های مختلفی برای کم‌اظهاری، بیش‌اظهاری و اظهار خلاف واقع در رویه‌های گمرکی وجود دارد و از‌سوی‌دیگر، مستندات و مدارک خارجی قابل جعل بوده و امکان صحت‌سنجی آن وجود ندارد. ازاین‌رو با توجه به پیچیدگی‌های قواعد و فرایندهای تعیین ارزش و تعرفه کالا، و تأثیر مستقیم آن بر درآمدهای عمومی و منفعت بازرگان، تعیین آن از اهمیت بالایی برخوردار است.

* چالش‌های ارزی در گمرکات کشور

این گزارش در ادامه به چالش‌های ارزی در گمرکات کشور اشاره و بیان می‌کند که بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش بسیاری از کالاهایی که اصطلاحاً در گمرک رسوب کرده‌اند، به‌دلیل عدم ثبت سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز به ترخیص از گمرک قادر نیستند. مطابق تبصره «۳» ماده (۷) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابراز شده، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. لذا مجوز ثبت سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل استناد برای ترخیص در گمرک نیست

در پایانه‌های مرزی زمینی، بهره‌وری پایین، تأخیرهای طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی همچنان وجود دارد و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است

در این گزارش مسئله تعلل در پایانه‌ها و تعدد دستگاه‌های همجوار مورد بررسی قرار گرفته و مطرح می‌شود که با توجه به اینکه ۹۸.۵ درصد بار ترانزیتی کشور (برحسب تن) حداقل در ورود یا خروج از پایانه‌های مرزی زمینی تردد می‌کنند، بهره‌وری بالا و روانی تردد در این پایانه‌ها می‌تواند به جذابیت کریدورهای حمل‌ونقلی کشور و تسهیل تجارت بین‌المللی منجر شود. با‌این‌حال، در پایانه‌های مرزی زمینی، بهره‌وری پایین، تأخیرهای طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی همچنان وجود دارد و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است.

* تعداد ناوگان در صف انتظار خروج از کشور

در ادامه این گزارش آمده است که طبق آمار سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در سال ۱۳۹۹ تعداد ناوگان در صف انتظار خروج از کشور در مرز بازرگان رکورد ۱۵۰۰ دستگاه کامیون و در مرز دوغارون رکورد ۴۵۰۰ دستگاه کامیون را ثبت کرد. در سال‌های اخیر نیز ترافیک طولانی ناوگان در مرز آستارا به‌عنوان یک معضل اصلی مطرح شده‌است. مسئله تعدد دستگاه‌های اجرایی و مراجع تصمیم‌گیر در پایانه‌های مرزی، نتایجی نظیر تأخیر در فرایندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی دارد. به‌طوری‌که حدود ۲۰ دستگاه و نهاد با وظایف و اهداف مختلف در پایانه‌ها مستقر هستند. 

این گزارش در خصوص تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلامات گمرکی آورده است که در برخی از فرایندهای گمرکی نظیر صدور مجوز، عدم تصمیم و عدم اقدام بخشی از گمرک یا دولت موجب ضرر و تحت تأثیر قرار گرفتن بازرگان می‌شود که بعضاً هیچ‌گونه ضابطه و ضمانت اجرایی برای دستگاه اجرایی وجود ندارد؛ حمایت قانونی از سرمایه فعالان اقتصادی و کاهش تأثیر عدم تصمیم‌ها بر بازرگان، از شاخص‌های مهم در تسهیل کسب‌و‌کار و فرایندهای گمرکی است که باید در اصلاح مقررات به آن توجه شود.

مطالعه کشورهایی نظیر چین و ترکیه نیز نشان می‌دهد تحولات گمرکی هم‌زمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی اتفاق افتاده که در نتیجه آن تنوع مبادی وارداتی و صادراتی و همچنین حجم تجارت بین‌المللی کشورهای مذکور، افزایش چشمگیری داشته است

این گزارش همچنین به تعدد سامانه‌ها و نبود تبادل اطلاعات مؤثر در این زمینه اشاره کرده و توضیح می‌دهد که استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات با رویکرد کاهش نقش عامل انسانی و کاغذ در فرایندهای گمرکی می‌تواند از بروز تخلفات عدیده‌ای از‌جمله جعل و ارتشا جلوگیری کند؛ اعمال قواعد به‌صورت سیستمی نیز از تفسیر مقررات و برخوردهای سلیقگی در اجرای قانون جلوگیری خواهد کرد. همچنین تبادل اطلاعات با سایر سامانه‌ها، نقش مؤثری در تسهیل فرایندهای اجرایی و شناسایی تخلفات خواهد داشت لکن عدم عزم سیاسی و اجرایی در تبادل اطلاعات، به یکی از اصلی‌ترین چالش‌های گمرکی تبدیل شده است. لذا تعدد سامانه‌های تخصصی و الزام به ورود چندباره اطلاعات در سامانه‌های مختلف، زمان و هزینه‌های مرتبط با تشریفات گمرکی را افزایش می‌دهد.

* چالش‌های رویه‌های گمرکی و تجاری کشور

این گزارش ادامه می‌دهد که علاوه بر چالش‌های فوق، چالش‌های دیگری وجود دارد که مؤثر یا متأثر از رویه‌های گمرکی و تجاری کشور هستند و در ادامه عناوین برخی از آنها ذکر می‌شود؛ فقدان آیین دادرسی کمیسیون‌های رسیدگی به اختلاف‌های گمرکی، نبود تناسب منابع مالی و انسانی مورد نیاز گمرک برای اجرای فرایندهای تخصصی، چالش‌های مرتبط با لجستیک و زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور از جمله حمل ریلی، هوایی، زمینی و ریلی، کمبود ناوگان مناسب، مسیرهای ارتباطی و...، چالش‌های حوزه کالای متروکه و سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی، ابهام‌ها و چالش‌های ایجاد شده به‌دلیل مقررات جدید از‌جمله اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، فقدان ضوابط و مقررات تجارت الکترونیک با سایر کشورها، رسوب کالا در اماکن گمرکی، چالش‌های ناشی از تحریم‌های ظالمانه در مبادلات مالی و کالایی با سایر کشورها. 

این گزارش ادامه می‌دهد که در‌مجموع به نظر می‌رسد حل چالش‌های گمرکی، در ابتدا به بازتعریف برخی از فرایندهای اجرایی نیاز دارد که باید متناسب با سیاست‌های صنعتی، تجاری و حتی سیاست خارجی کشور تنظیم شود؛ مطالعه کشورهایی نظیر چین و ترکیه نیز نشان می‌دهد تحولات گمرکی هم‌زمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی اتفاق افتاده که در نتیجه آن تنوع مبادی وارداتی و صادراتی و همچنین حجم تجارت بین‌المللی کشورهای مذکور، افزایش چشمگیری داشته است. 

* بازتعریف فرایندهای تجاری گمرک

این گزارش بیان می‌کند که بازتعریف فرایندهای تجاری باید با هدف‌گذاری کمی و نتایج قابل‌سنجش همراه باشد. ازاین‌رو در خروجی مورد نظر مواردی نظیر تکالیف همه دستگاه‌ها، نظام تعیین عوارض و تعرفه، زمان و هزینه‌های جزئی و کلی در رویه‌های ترخیص، ترانزیت، صادرات، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش و...، زمان و هزینه توقف در مرزهای ریلی، بنادر، فرودگاه‌ها و پایانه‌ها و همچنین ضمانت اجرایی مقتضی، باید مشخص شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش اشاره می‌کند که در باز‌طراحی فرایندهای بهینه (مبتنی‌بر اصول تجاری کشور و با اهداف کمی قابل‌سنجش)، می‌توان از ظرفیت‌های قانونی و ساختاری از قبیل این موارد استفاده کرد؛ تکمیل استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات (با رویکرد کاهش دخالت عامل انسانی، اسناد فیزیکی و اعمال قواعد به‌صورت سیستمی)؛ رصد سایر گلوگاه‌ها و اجزای زنجیره تأمین و توزیع کالا در کشور؛ به‌روزرسانی سازوکارهای مدیریت خطر و بهره‌مندی حداکثری از آن؛ استفاده از ابزارهای نوین و سایر تجهیزات پیشرفته کنترلی از طریق اصلاح مدل تأمین مالی و الگوی انعقاد قرارداد با بخش خصوصی؛ تدوین طرح آمایش گمرک‌ها و جلوگیری از تعدد گمرک‌های فاقد توجیه؛ ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری تجاری و گمرکی؛ توسعه دیپلماسی گمرکی (با رویکرد پیوستن به اتحادیه‌های گمرکی و تبادل اطلاعات).