چاله دولت احمدی‌نژاد برای بانک مرکزی ایران در آمریکا؛ دام 2 میلیارد دلاری چگونه پهن شد؟

سیامک کریمی*؛ گروه بین‌الملل خبرگزاری آنا: اصل «برابری حاکمیت دولت‌ها» مقدس‌ترین اصل حقوقی دنیا بعد از معاهده وستفالی است. با این معاهده که به جنگ‌های سی ساله مذهبی در اروپا در سال 1648، پایان داده شد، عملا الگوی «امپراتوری» فروپاشید و با پدیداری «الگوی دولت-ملت»، دولت‌های متعددی پا به عرصه وجود گذاشتند که دست‌کم از دیدگاه نظری با یکدیگر برابرند.

چگونگی به نظم درآوردن روابط میان این دولت‌های متکثرِ فرضاً برابر - که امروز شمار آنها به 200 دولت می‌رسد- یک نظام حقوقی جدید می‌طلبید. از این لحظه به بعد بود که «حقوق بین‌الملل» پا به وجود گذاشت. پس بی‌دلیل نیست که اصل «برابری حاکمیت دولت‌ها» را که اجازه داد حقوق بین‌الملل به وجود آید، «سنگ زیر بنای» این حقوق خوانده‌اند.

یکی از مظاهر تبلور این اصل در حقوق بین‌الملل، اصل «مصونیت قضائی دولت‌ها» است. طبق این اصل، نظام قضائی یک دولت نمی‌تواند درباره عملکرد یک دولت خارجی قضاوت کند، چرا که دولت‌ها با یکدیگر برابر هستند و طبیعی است که موجودیت‌های برابر، صلاحیت قضاوت درباره یکدیگر را ندارند.

با این همه، این اصل حقوق بین‌الملل نیز همانند هر اصل حقوقی دیگری استثنائاتی دارد. به عبارت دیگر، در صورت وقوع یکی از چهار وضع زیر، نظام قضائی یک دولت، می‌تواند به شکایت‌ علیه دولت خارجی رسیدگی کند:

1- انصراف از مصونیت از سوی دولت خارجی؛ به این معنا که دولت خارجی صراحتا از مصونیت خود صرف نظر کند.

2- اعمال تجاری دولت خارجی؛ یعنی شکایت مربوط به آن دسته از اعمال دولت خارجی باشد که عموما تجاری نامیده می‌شوند.

3- دعوای متقابل؛ به این معنا که دولت خارجی علیه شاکی، شکایتی را متقابلا مطرح کند.

4- شبه جرم؛ یعنی اعمالی که باعث ورود خسارت به اشخاص یا اموال آن‌ها می‌شود.

دادگاهی که به شکایت علیه یک دولت خارجی می‌پردازد باید در آستانه دعوا (In Limine Litis) این موضوع را بررسی کند که آیا یکی از موارد فوق، در پرونده وجود دارد یا خیر. در صورتی تحقق یکی از این موارد، دولت خارجی نمی‌تواند به مصونیت خود نزد دادگاه دولت خارجی متوسل شود.

استثنای چهارم یا همان شبه‌جرم، چالش برانگیزترین موردی است که باعث زوال مصونیت دولت خارجی می‌شود. تمامی پرونده‌هایی که علیه ایران در دادگاه‌های آمریکایی از جمله پرونده پترسون علیه بانک مرکزی مطرح و رسیدگی شده است بر مبنای مورد اخیر مورد رسیدگی قرار گرفته‌اند.

استثنای شبه‌جرم، چگونه استثنائی است؟

بر طبق این استثناء، اگر اعمال منتسب به کارمندان یا منتسبان دولت خارجی، باعث ورود خسارت شوند (همچون سوانح رانندگی، قتل، بمب‌گذاری و...) بی‌توجه به امکان تعقیب کیفری عاملان این واقعه، می‌توان علیه دولت خارجی به قصد دریافت خسارت طرح دعوا کرد.

در دادگاه‌های کشورهای مختلف، پرونده‌های گوناگونی وجود دارد که دادگاه‌های یک کشور با استناد به این استثناء، به شکایت مطرح علیه دولت خارجی رسیدگی کرده‌اند. مشهورترین پرونده در این زمینه، پرونده موسوم به «لوتولیه علیه دولت شیلی» است. در سال 1976، ماموران سرویس امنیتی دولت کودتایی شیلی (دولت پینوشه) با بمب‌گذاری در خودروی «اورلندو لوتولیه» در شهر واشنگتن، وزیر امور خارجه دولت سابق این کشور (دولت سالوادور آلنده) را به قتل رساندند.

پس از این ماجرا، بازماندگان لوتولیه با طرح دعوا علیه دولت شیلی، خواستار محاکمه این دولت شدند. دولت شیلی در پاسخ، با استناد به اصل مصونیت دولت‌های خارجی، این دادگاه را فاقد اعتبار دانست. اما دادگاه بخش واشنگتن به درستی با استناد به استثنای شبه‌جرم، به شکایت علیه دولت شیلی رسیدگی و علیه آن حکم صادر کرد.

با وجود این، برای استفاده از این استثناء، حقوق بین الملل دو شرط را لازم دانسته است:

الف) ارتباط سرزمینی: به این معناست که واقعه‌ای که از آن شکایت شده است، باید در خاک کشوری رخ داده باشد که دادگاه در آن کشور به پرونده رسیدگی می‌کند. بنابراین، اگر قتل لوتولیه در کشوری به غیر از آمریکا رخ داده بود، دادگاه آمریکایی چاره‌ای نداشت جز اینکه با توجه به اصل مصونیت قضائی دولت‌های خارجی، از رسیدگی به پرونده خودداری کند.

ب) حضور مرتکب در زمان وقوع حادثه: به این معناست که عامل حادثه باید در زمان وقوع حادثه، در کشوری حضور داشته باشد که دادگاه آن کشور به موضوع رسیدگی می‌کند. بنابراین اگر ماموران سرویس امنیتی دولت شیلی بدون ورود به خاک آمریکا، صرفا به ارسال تجهیزات بمب‌گذاری اقدام می‌کردند، امکان طرح دعوا علیه دولت شیلی وجود نداشت.

این دو اصل نشان می‌دهد که اقدام دولت آمریکا برای استماع دعوا علیه ایران در پرونده پترسون و به دلیل انفجارهای بیروت مغایر حقوق بین‌الملل است؛ از یک سو، واقعه خارج از قلمرو آمریکا رخ داده است و از سوی دیگر، طبیعتا عاملان حادثه ادعایی در لبنان بوده‌اند و نه آمریکا. با وجود این، اصلاحیه‌های سال‌های 1996 و 2008 قانون مصونیت‌های دولت‌های خارجی در آمریکا، برخلاف حقوق بین‌الملل، این دو معیار را در مواردی خاص کنار گذاشته است.

طبق این اصلاحیه‌ها، زمانی که شکایت، علیه دولتی باشد که طبق فهرست تهیه شده توسط وزارت امور خارجه آمریکا و «قانون ممنوعیت کمک به دولت‌های حامی تروریسم» در فهرست کشورهای حامی تروریسم قرار داشته باشند و قربانیان، اتباع آمریکا یا اتباع خارجیِ در خدمت دولت آمریکا باشند، دیگر نیازی به تحقق دو شرط فوق (ارتباط سرزمینی و حضور مرتکب در زمان وقوع حاثه) نیست و در نتیجه امکان نادیده گرفتن مصونیت دولت حامی تروریسم پدید می‌آید. از آ‌نجا که دولت ایران، البته به ناحق، در فهرست دولت‌های حامی تروریسم در آمریکا قرار گرفته است، در نتیجه، دادگاه‌های آمریکایی، به چنین پرونده‌هایی علیه دولت ایران رسیدگی می‌کنند.

تردیدی نیست که قانون دولت آمریکا و اقدام دادگاه‌های این کشور کاملا مغایر با حقوق بین‌الملل است. دیوان بین‌المللی دادگستری (دادگاه لاهه) در پرونده موسوم به «مصونیت صلاحیتی دولت» (آلمان علیه ایتالیا) در سال 2012 در مورد وضع تقریبا مشابهی با وضع ایران در نزد دادگاه‌های آمریکا، اعلام کرد که نادیده گرفتن شرط‌های تحقق استثنای شبه‌جرم، «خلاف حقوق بین‌الملل و موجب مسئولیت بین‌المللی» است.

اما آیا با تحقق یکی از استثنائات فوق – از جمله شبه‌جرم- کار رسیدگی به شکایت علیه دولت خارجی تمام می‌شود؟ خیر. پس از صدور حکم، تازه باید به دنبال راهی برای «اجرای حکم» بود. این دو مرحله‌ای بودن توفیق در شکایت علیه دولت خارجی به این دلیل است که در حقوق بین‌الملل، نه فقط دولت‌ها، بلکه اموالشان نیز مصونیت دارند. پس، برای موفقیت شکایت علیه یک دولت خارجی باید از دو مانع مصونیتی به سلامت عبور کرد: مصونیت دولت خارجی و مصونیت اموال دولت خارجی.

مصونیت اموال دولت خارجی

پس از عبور سالم از مانع اول مصونیت دولت‌ها و صدور حکم به پرداخت خسارت علیه دولت خارجی، باید در جست‌و‌جوی راهی برای اجرای این حکم بود. اگر دولت خارجی، بپذیرد که این خسارت را بپردازد مشکلی پیش نمی‌آید. اما نکته آن است که کمتر دولتی حاضر است چنین کاری انجام دهد. در این مرحله باید به دنبال اموال دولت خارجی در قلمرو کشور مقر دادگاه بود تا با مصادره آن اموال، نسبت به اجرای حکم اقدام کرد.

بدون تردید، عبور از این مانع دوم، به مراتب سخت‌تر از مانع اول است. بسیاری از احکام صادره در دادگاه‌های کشورهای مختلف، علیه دولت‌های خارجی وجود دارند که هیچ‌گاه امکان اجرایی شدن پیدا نکرده‌اند. چرا که، اصولاً طبق حقوق بین‌الملل، اموال متعلق به دولت خارجی، از هرگونه مصادره و توقیف مصون است مگر آنکه:

1- دولت خارجی صراحتا از مصونیت آن اموال صرف نظر کرده باشد؛ یا

2- اموال تجاری بوده یا اموالی باشند که از آن‌ها استفاده تجاری می‌شود.

بنابراین طبق حقوق بین‌الملل، اموال و حساب‌های دیپلماتیک و اموال و حساب های مربوط به بخش‌های نظامی دولت خارجی که به هیچ وجه تجاری نیست و کاربرد تجاری نیز ندارند کاملا مصون هستند. حکم مشابهی نیز درباره اموال و حساب‌های متعلق به «بانک‌های مرکزی» دولت‌های خارجی وجود دارد، چراکه اصولا بانک‌های مرکزی منحصرا توسط خود دولت‌ها – و نه بخش خصوصی- اداره می‌شوند و حساب‌های آن نیز عمدتا برای امور حاکمیتی و دولتی – همچون بودجه، ارز دولتی و...- مورد استفاده قرار می‌گیرد. در مقابل اگر، دولت خارجی، اموالی در قلمرو دولت دیگری داشته باشد که از آنها استفاده تجاری می‌شود – همچون اموال یک شرکت دولتی که کار ترابری زمینی یا هوایی انجام می‌دهد- قابل مصادره هستند.

مورد چالش‌برانگیز در پرونده پترسون علیه ایران، به اموال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برمی‌گردد. اگرچه همان‌طور که توضیح داده شد، اموال بانک مرکزی عموما غیرتجاری فرض می‌شوند، برخلاف اظهارنظر اخیر مدیر اداره‌ بررسی‌های حقوقی بانک مرکزی کشورمان در گفت‌وگو با روزنامه اعتماد، این اموال همیشه چنین خصلتی ندارند و در نتیجه همیشه مصون از توقیف و مصادره نیستند. به عبارت دیگر، اگر اثبات شود، بخشی از اموال و حساب‌های بانک مرکزی به انجام امور تجاری اختصاص داده شده است، همان بخش قابل توقیف و مصادره است. در سال 1984، دادگاه زوریخ سوئیس در پرونده «اکتیمون علیه لیبی» دقیقا با این استدلال که بخشی از اموال بانک مرکزی لیبی به امور تجاری مربوط بوده است، حکم به توقیف همین بخش از اموال را داد.

اگرچه اخیرا استدلال شده است که تصویب قانون «کاهش تهدیدهای ایران و (موضوع) حقوق بشر سوریه» در سال 2012 در آمریکا، که اجازه داده است برای اجرای احکام صادره دادگاه‌های این کشور علیه ایران، اموال بانک مرکزی ما مصادره شود، زمینه اجرای مصادره 2 میلیارد دلار از دارایی‌های بانک مرکزی ایران در پرونده پترسون را فراهم کرده است، حقیقت آن است که حتی بدون وجود این قانون نیز، امکان توقیف این بخش از اموال بانک مرکزی ایران وجود داشته است و این موضوع نشان می‌دهد که در دولت سابق با بی اعتنایی و سهل‌انگاری نسبت به قواعد بین‌المللی، زمینه ورود ضرر هنگفت به کشورمان فراهم شده است.

باید توجه کرد، بخشی از دارایی‌های بانک مرکزی کشورمان در دوران دولت سابق برای خرید اوراق قرضه – یعنی عمل کاملا تجاری- در بانک‌های اروپایی سرمایه‌گذاری شده است، و احتمالا با درج شرط «پذیرش ریسک سرمایه‌گذاری از سوی دولت ایران» این اجازه به این بانک‌ها داده شده است که دارایی‌های ایران از سوی این بانک‌های اروپایی در هر بانکی در دنیا سرمایه‌گذاری شوند. بنابراین پس از ورود این دارایی‌ها به بانک‌های آمریکایی و از آنجا که این بخش از اموال بانک مرکزی ایران به امور تجاری مربوط بوده است، به آسانی قابل ضبط بوده‌اند.

نباید فراموش کرد، نقشی که اکنون قانون «کاهش تهدیدهای ایران و (موضوع) حقوق بشر سوریه» درباره اموال بانک مرکزی ایران بازی می‌کند، این است که برخلاف حقوق بین‌الملل، مصادره اموال بانک مرکزی ایران را بدون توجه به کاربرد تجاری آن، ممکن کرده است. بنابراین، پس از وضع این قانون، هر گونه دارایی، اموال و حساب‌های بانک مرکزی ایران –فارغ از استفاده تجاری یا غیرتجاری از آن- در آمریکا یافت شود، قابل توقیف هستند. پس در مورد خاص پرونده پترسون، بدون اینکه نیاز به چنین قانونی باشد، دولت آمریکا مجاز بوده بدون نقض حقوق بین‌الملل – اگرچه نقض حقوق بین‌الملل از سوی آمریکا در مورد چگونگی عبور از مانع اول همچنان پابرجاست- بخشی از دارایی های بانک مرکزی ما را که از طریق بانک های اروپایی به بانک های واقع در آمریکا رسیده بودند، مصادره کند چرا که دارایی‌های مورد مصادره، به امور تجاری اختصاص داده شده بودند.

بدون هیچ گونه توضیح اضافی مشخص است که چگونه بی‌توجهی به این اصول مسلم حقوق بین‌الملل در زمینه مصونیت اموال دولت‌ها در دوره دولت قبلی، زمینه‌ساز هزینه‌های گران‌بار برای کشورمان شده است. به عبارت دیگر، ما با دست‌های خودمان، اموال‌مان را در اختیار آمریکایی‌ها قرار دادیم تا آ‌ها بدون نقض حقوق بین‌الملل در عبور از مانع دوم مصونیتی، حکمی غیرقانونی را علیه کشورمان به اجرا درآورند. این در حالی است که استفاده از کارشناسان حقوقی مجرب که در دوره دولت قبلی خانه‌نشین شده بودند، می‌توانست ما را از دچار شدن در این معرکه برهاند.

* دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران