آیا پروتکل الحاقی ابزار جاسوسی از مراکز امنیتی-نظامی ایران است؟

سیامک کریمی، گروه بین‌الملل خبرگزاری آنا: «اجرای موقتی پروتکل الحاقی» یکی از تعهداتی است که ایران در چارچوب کلی موجود در «بیانیه سوئیس» و چارچوب دقیق‌تر «برجام» پذیرای آن شده است. طبق پیوست اول (بندهای 64 و 65) و پیوست پنجم (بند 15) برجام، مقامات کشورمان باید از روز «اجرای برجام»، یعنی تقریبا سه هفته دیگر، پروتکل الحاقی را به اجرا درآورند.

پروتکل الحاقی، در میان مکانیسم‌های نظارتی بر اجرای تعهدات دولت‌ها، یکی از کامل‌ترین مکانیسم‌ها شناخته می‌شود. این مکانیسم، عملا امکان کنترل طیف گسترده‌ای از فعالیت‌های دولت‌ها را به ناظر (آژانس بین‌المللی انرژی اتمی) اعطا می‌کند. به همین دلیل، وقتی در حد فاصل سال‌های 1993 تا 1995، متن پروتکل الحاقی در حال تهیه و نگارش بود، بی‌جهت نبود که برخی کشورها نگرانی‌هایی از بابت چنین نظارتی داشتند. این دولت‌ها اعتقاد داشتند که این پروتکل، باعث می‌شود تا درهای کشور، کاملا به روی ناظران خارجی باز شده و زمینه نقض حاکمیت ملی دولت‌ها و حتی جاسوسی نیز فراهم شود.

در ایران نیز، پس از توافق بر سر بیانیه سوئیس و برجام، برخی نگرانی‌های مشابه اعلام شد. این نگرانی‌ها عمدتا حول این موضوع می‌چرخیدند که پذیرش پروتکل الحاقی باعث می‌شود تا ناظران خارجی به مراکز حساس کشور همچون «بیت رهبری، پاستور و پادگان‌های نظامی» دسترسی داشته باشند. آیا به راستی اجرای پروتکل الحاقی چنین امکانی را بدون هرگونه مانعی ایجاد می‌کند؟

نظارت بر تعهدات دولت‌ها

برای پاسخ به پرسش حساسی که مطرح شده است، چاره‌ای نیست جز آن که ابتدا پرتوی بر نحوه نظارت بر اجرای تعهدات دولت‌ها در حقوق بین‌الملل افکنده شود. حقیقت آن است که در حقوق بین‌الملل هیچ نهاد یا مرجع و مرکزی عالی‌تر از دولت‌ها وجود ندارد. «دولت» ارزشمندترین موجود در حقوق بین‌الملل شناخته می‌شود و به همین دلیل هیچ نهادی که بتواند آن‌ها را به صورت کلی زیر نظارت قرار دهد وجود ندارد.

با وجود این، معاهدات بین‌المللی حقوق بشری و معاهدات بین‌المللی مربوط به خلع سلاح بنا به دلایلی استثنا هستند. عموما نهادهایی وجود دارند که اجرای تعهدات حقوق بشری و تعهدات مربوط به خلع سلاح از سوی دولت‌ها را نظارت می‌کنند. مثلا «کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد» بر اجرای «میثاق حقوق مدنی و سیاسی» توسط دولت‌ها نظارت می‌کند یا آنکه «دادگاه اروپایی حقوق بشر» نهادی است که درباره نظارت بر اجرای «کنوانسیون اروپایی حقوق بشر» دارای صلاحیت است.

در زمینه معاهدات خلع سلاح نیز «آژانس بین‌المللی انرژی اتمی» و «سازمان منع سلاح‌های شیمیایی» قابل اشاره هستند. طبق ماده سوم «معاهده منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای« (ان.پی.تی) آژانس وظیفه دارد که با انعقاد قراردادهایی، موسوم به قراردادهای پادمان، بر فعالیت‌های هسته‌ای دولت‌ها نظارت داشته باشد تا مطمئن شود که این فعالیت‌ها، ان.پی.تی را نقض نکرده و به سوی فعالیت‌های نظامی هسته‌ای منحرف نشده است. طبق ماده 8 «کنوانسیون منع سلاح‌های شیمیایی» نیز، سازمان منع سلاح‌های شیمیایی وظیفه مشابهی را برعهده گرفته است.

با وجود این، اصل مربوط به برتری دولت در حقوق بین‌الملل از یک سو و حساسیت دولت‌ها نسبت به حاکمیت ملی خود از سوی دیگر، باعث نشد که حتی در چارچوب معاهدات بین المللی حقوق بشری و خلع سلاح، امکان بی‌حد و حصری برای نظارت به نهادهای ناظر اعطا شود. به همین دلیل در نظام‌های نظارتی بین‌المللی همواره محدودیت‌ها و حدود و مرزهایی وجود دارد.

وضعیت خاص پروتکل الحاقی

تا سال 1995، نظارت آژانس بر فعالیت‌های هسته‌ای دولت‌ها از طریق «پادمان عادی» انجام می‌شد. این پادمان به ویژه از نظر دسترسی به تاسیسات هسته‌ای کشورها و ورود ماموران و ناظران آژانس به قلمرو دولت‌ها، ضعف‌های گسترده‌ای داشت. از جمله، نظارت آژانس تنها به آن دسته از تاسیسات هسته‌ای محدود می‌شد که دولت‌ها آن را به اطلاع آژانس رسانده بودند.

حتی آژانس نمی‌توانست بر تاسیساتی نظارت داشته باشد که هنوز مواد هسته‌ای به آن تزریق نشده بود، چراکه طبق پادمان، دولت‌ها وظیفه دارند، شش ماه پیش از آنکه مواد هسته‌ای را به تاسیسات هسته‌ای تزریق کنند، آژانس را از وجود آن تاسیسات مطلع کرده و زمینه بازرسی ماموران آژانس را فراهم کنند.

اتفاقا یکی از چالش‌های ایران و آژانس در سال‌های گذشته، به همین موضوع بازمی‌گشت. آژانس در سال 2003 و مبتنی بر اطلاعات به دست آمده از «منابع باز»، از ایران درخواست کرد تا از محل «شرکت کالای الکتریک» که در آن قطعات سانتریفیوژ به نمایش درآمده بود بازدید کند. ایران پاسخ داد که مواد هسته‌ای به این محل منتقل نشده و فقط در قالب یک ورک‌شاپ هسته‌ای، برخی سانتریفیوژها در آن به نمایش درآمده است و در نتیجه آژانس هیچ حقی برای بازرسی از محل مورد نظر ندارد.

البته وقتی دو سال بعد، ایران اجازه داد تا آژانس از محل شرکت کالای الکتریک بازرسی کند، نمونه‌گیری محیطی آژانس نشان داد که محل، آلوده به اورانیوم با غنای بالای بوده است که نشان از انتقال مواد هسته‌ای به محل مورد نظر داشت.

عمده محدودیت دیگر پادمان عادی، به امکان ورود ناظران آژانس به کشورها برمی‌گردد. عملا دولت‌ها این امکان را داشتند که حتی به هنگام بازرسی آژانس از مواد و تاسیسات هسته‌ای اعلام شده‌شان، موانع مختلف و مدت‌داری در راه صدور روادید بازرسان آژانس ایجاد کنند.

تقریبا آگاهی از ضعف‌های نظام پادمان عادی در حال افزایش بود که دولت عراق زنگ خطر را برای همه به صدا درآورد. در ابتدای دهه 90 میلادی، آژانس مطلع شد که دولت صدام، در «مرکز تویثه» یعنی دقیقا چند متر بغل دست تاسیسات اعلام شده‌اش که تحت نظارت‌های آژانس بود، در حال انجام فعالیت‌های مخفیانه بوده است.

چندماهی طول کشید تا آژانس، دولت عراق را مجاب کند زمینه دسترسی و بازرسی از مرکز تویثه را فراهم کند. سرانجام عراق، فعالیت‌هایش را در مرکز تویثه به حالت تعلیق درآورد اما این موضوع، انگیزه‌ای شد تا آژانس به سوی تدوین نظام پادمان پیشرفته‌تری با عنوان «پروتکل الحاقی» برود.

قدرت نظارتی پروتکل الحاقی

«ترتیبات فرعی 3.1» که ایران نیز در سال 2004، آن را پذیرفت و در بیانیه سوئیس و برجام متعهد شده است همچنان به اجرای آن ادامه دهد، برخی از محدودیت‌های پروتکل عادی را از میان برد.

طبق این ترتیبات موقتی، ایران و دیگر دولت‌هایی که این ترتیبات را پذیرفته‌اند به محض تاسیس مراکز هسته‌ای، آن را به آژانس اطلاع داده تا اقدامات مربوط به بازرسی انجام شوند. به این ترتیب، امتیاز و قید «شش ماه قبل از تزریق مواد هسته‌ای» در ترتیبات موقتی برداشته شده و قدرت نظارتی آژانس افزایش پیدا کرد.

با وجود چنین توانایی که ترتیبات فرعی 3.1 به آژانس داده بود اما این نهاد همچنان از نظر حقوقی ناتوان از دسترسی و بازرسی به مراکز اعلام نشده کشورها بود.

آژانس کمر همت بسته بود تا این ضعف را از نظام نظارتی خود حذف کند. به همین دلیل، «پروتکل الحاقی»، نظام جدیدی از بازرسی را فراهم کرد که در ترمینولوژی حقوق بین‌الملل با اندکی اغماض «بازرسی اتهامی» نام دارد. بر مبنای این نظام جدید پادمانی، آژانس صرفا به مراکز هسته‌ای اعلام شده دولت‌ها دسترسی ندارد، بلکه می‌تواند به هر مکانی که خود تشخیص می‌دهد نظارت کند.

به این ترتیب، در عالم نظر، هیچ مکانی در هیچ دولتی که پروتکل الحاقی را پذیرفته است مصون از نظارت‌های آژانس نیست. آژانس می‌تواند از دولت‌ها بخواهد که امکان بازرسی ناظرانش را در هر نقطه‌ای از کشور مربوطه فراهم کند. مضاف بر این که دولت‌ها در قالب پروتکل الحاقی موظف شده‌اند حداکثر یک ماه پس از درخواست آژانس، برای بازرسان روادید چند بار عبور صادر کنند.

با وجود چنین امکان گسترده‌ای که پروتکل الحاقی به آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اعطا کرده است اما این نظارت بی‌حد و حصر نیست. برتری دولت در حقوق بین‌الملل و حساسیتی که دولت‌ها نسبت به حاکمیت و صلاحیت داخلی خود دارند مانع از آن بود که آن‌ها به هنگام تدوین پروتکل الحاقی، درها را کاملا به روی بازرسان آژانس بگشایند. حساسیت دولت‌ها نسبت به این موضوع باعث شد تا در پروتکل الحاقی نیز چگونگی نظارت نسبت به مراکز اعلام شده با مراکز غیراعلام شده متفاوت شود.

اگرچه دولت‌ها موظفند در صورت درخواست آژانس مبنی بر بازرسی از مراکز اعلام نشده، ترتیبات لازم را برای این بازرسی فراهم کنند اما بند C از ماده 5 پروتکل الحاقی این اجازه را به دولت‌ها داده است تا در صورتی که امکان فراهم کردن بازرسی آژانس از مرکز اعلام نشده را نداشته باشند، محلی مجاور را در اختیار آژانس قرار دهند.

طبق مواد 5 و 6 پروتکل الحاقی، بازرسان آژانس می‌توانند هر گونه نظارتی (نمونه‌گیری محیطی، مشاهده میدانی، نصب دستگاه‌های مخصوص و...) را نسبت به مراکز اعلام شده انجام دهند. در مورد مراکز و محل‌هایی که از سوی دولت مورد نظر به عنوان محلی برای فعالیت‌های هسته‌ای معرفی نشده است (فرضا پادگان‌ها یا مراکز نظامی) وضعیت به گونه دیگری است.

در هر دو صورت – چه دولت مورد نظر اجازه بازرسی از محل اعلام نشده را به آژانس بدهد و چه محلی مجاور را به آژانس معرفی کند- بازرسان آژانس فقط می‌توانند از این محل نمونه‌گیری محیطی انجام داده و باید بلافاصله محل را ترک کنند. اگر نمونه‌گیری محیطی، ابهام‌های مربوط به فعالیت‌های هسته‌ای کشور مورد نظر را برطرف نکند یا اینکه محل مجاور با محل مورد نظر آژانس تناقض داشته باشد، آن گاه آژانس می‌تواند از مشاهده میدانی یا دستگاه اندازه‌گیری تشعشعات رادیو اکتیو استفاده کند. مضاف بر اینکه، تنها اگر آن دولت موافقت کند، آژانس می تواند دوربین‌های نظارتی در محل نصب کند

بنابراین، ارتقای شیوه بازرسی آژانس از نمونه‌گیری محیطی به مشاهده میدانی یا نصب دستگاه اندازه‌گیری تشعشعات رادیواکتیو در این گونه محل‌ها فقط زمانی میسر است که آژانس دلایل کافی مبنی بر رفع نشدن ابهام‌ها از طریق نمونه‌گیری محیطی در دست داشته باشد. به عبارت دیگر، چنانچه نمونه‌گیری محیطی نشان از فعالیت‌های هسته‌ای غیرقانونی داشته باشد، بازرسان آژانس می‌توانند برای برخی دیگر از نظارت‌ها همچون مشاهده میدانی به محل بازگردند. بنابراین، آنطور که گفته می‌شود، پروتکل، مراکز حساس کشورها را بدون ضمانتی خاص به روی بازرسان آژانس نگشوده است.

با وجود این، ممکن است گفته شود، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی احتمالا متاثر از سیاست‌های قدرت‌های مسلط جهانی، می‌تواند پس از نمونه‌گیری محیطی، با سندسازی‌های جعلی، دسترسی خود را به سطح مشاهده میدانی رسانده و از این طریق اطلاعات حساس کشور را ثبت و ضبط کند. درستی این ادعا نیاز به بررسی مختصر رابطه سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی با قدرت‌های مسلط جهانی دارد.

نهادهای بین‌المللی واقعا تا چه اندازه استقلال دارند؟

اولین سرفصلی که در کلاس‌های «سازمان‌های بین‌المللی»، برای دانشجویان حقوق و روابط بین‌الملل تبیین می‌شود، برخورداری این سازمان‌ها از «شخصیت حقوقی مستقل از دولت‌های عضو» است. این شخصیت حقوقی مستقل، با اندکی اغماض، به معنای تصمیم‌گیری، فعالیت و البته مسئولیت مستقل سازمان‌های بین‌المللی است.

حقیقت آن است که نگاهی به تاریخچه‌ی فعالیت نهادها و سازمان‌های بین‌المللی از جمله سازمان ملل متحد نشان می‌دهد که این شخصیت حقوقی مستقل، در بزنگاه‌های مهم سیاسی، فرضیه‌ای بیش نیست. مثلا، با وجود ده‌ها سال تجاوزات آشکار اسرائیل به سرزمین‌های اشغالی و دولت‌های همسایه، شورای امنیت جز یک‌بار، هرگز این رژیم را محکوم نکرده است. صندوق بین‌المللی پول، با وجود سیاست‌های اشتباه‌اش در مورد آمریکای لاتین، هرگز حاضر نشد در اوج بحران دهشتناک اقتصادی آرژانتین در ابتدای دهه 90 قرن گذشته، از نسخه‌های اقتصاد بازار آزاد برای این کشور دست بردارد. دیوان بین‌المللی دادگستری (دادگاه لاهه) با وجود آرای درخشان حقوقی خود، در رای مشورتی «مشروعیت جدایی کوزوو از صربستان» رایی را صادر کرد که با تعجب حقوقدانان بین‌الملل همراه بود. رایی که خوشایند کشورهای غربی بود که از این جدایی حمایت می‌کردند.

اما این رویدادها و ده‌ها رویداد مشابه دیگر، همه حقیقت مربوط به سازمان‌های بین‌المللی نیست. این سازمان‌ها، در اوضاع عادی، همیشه کارکردی عادی و مستقل دارند. مضاف بر این که حتی در برخی برهه‌های مهم سیاسی نیز، هم‌کنشی و تضاد منافع دولت‌های عضو باعث شده است تا یک سازمان بین‌المللی کاملا به خدمت یک یا چند دولت عضو درنیاید. مثلا، وقتی چند هفته پس از وقایع 11 سپتامبر 2001، دولت آمریکا سخت تلاش می‌کرد تا قطعنامه‌ای در شورای امنیت تصویب کند که بتواند مبتنی بر آن به افغانستان و سپس عراق حمله کند، فرانسه یک‌تنه در برابر آن ایستادگی کرد و تلاش‌های آمریکا را ناکام گذاشت.

این وضعیت باعث می‌شود تا منطق رفتاری خاصی بر سازمان‌های بین‌المللی حاکم باشد. این منطق رفتاری باعث می‌شود تا سازمان‌های بین‌المللی هرچه کمتر تصمیمات و اقداماتی داشته باشند که حیرت‌انگیز و تبعیض‌آمیز به شمار می‌آیند.

شاید برجسته‌ترین مصداق این منطق رفتاری را بتوان در «سازمان منع سلاح‌های شیمیایی» یافت. این سازمان، از ابزارهای نظارتی‌ به مراتب گسترده‌تری از پروتکل الحاقی برخوردار است. با وجود آن که ایران چندین سال است عضو این سازمان به شمار می‌آید اما هرگز درخواستی مبنی بر بازرسی از مراکز حساس نظامی و امنیتی توسط این سازمان نداشته است.

بنابراین، باید مطمئن بود که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در شرایط عادی، درخواست‌های تعجب‌آور از ما نخواهد داشت. پذیرش پروتکل الحاقی از سوی 121 دولت نیز نشان می‌دهد که آن‌ها نیز از منطق رفتاری آژانس درباره پروتکل الحاقی مطمئن هستند. طبیعی است که در شرایط بحرانی و بزنگاه‌های خاص سیاسی نیز قدرت نفوذ و چانه‌زنی ما در میان قدرت‌های مسلط جهانی می‌تواند حاشیه‌ای امن برای ما ایجاد کند. به همین دلیل، کاستن از فاصله میان ایران و دیگر دولت‌های تاثیرگذار و پافشاری بر نقاط مشترک، می‌تواند در گذار از معضلات ناشی از اجرای پروتکل الحاقی برای کشورمان، هم تاکتیک باشد و هم استراتژی.