آسیب‌شناسی وضعیت فعلی ساختار تنظیم‌گری صنایع خودروسازی ایران

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم وفناوری آنا؛ شرایط فعلی صنعت خودروی کشور نتیجه اجتناب ناپذیر ساختار حکمرانی صنعت خودرو و سیاست های اتخاذ شده ازسوی نهادهای متولی بوده است و هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو، پیش از هدف گذاری مشخص و به تبع آن بازمعماری نظام تنظیم گری صنعت خودرو و تغییر در سیاستگذاری های مربوطه متناسب با آن موفق نخواهد بود؛ به عبارت دیگر، تمرکز بر اصلاح فرایندهای درون بنگاهی شرکت های خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی آن حتماً ناکام خواهد ماند.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی عنوان «بازطراحی نظام تنظیم‌گری صنعت خودرو (۱): آسیب‌شناسی وضعیت فعلی ساختار تنظیم‌گری صنایع خودروسازی ایران» آورده است که با گذشت پنج دهه از ایجاد صنعت خودروسازی در ایران، این صنعت هنوز موفق به برآورده کردن انتظارات نشده به‌نحوی‌که مسائلی همچون کیفیت و ایمنی نامطلوب محصولات تولیدی، عدم طراحی به‌روز خودروها، زیان انباشته سنگین و ... هم مردم و هم سیاستگذاران را در سال‌های اخیر، ناراضی از این صنعت ساخته است. صنعت خودرو از مشکلات ساختاری در چندین سطح رنج می‌برد؛ به‌نحوی‌که این مسائل سبب شده است که زیست‌بوم صنعت خودرو در ایران نتواند پذیرای فناوری‌های روز دنیا باشد و علاوه‌بر عقب‌ماندگی شدید از سایر رقبای خود در عرصه بین‌الملل و عدم نقش‌آفرینی در زنجیره‌های ارزش جهانی و منطقه‌ای، موجب نارضایتی در کشور نیز باشد.

این گزارش بیان می‌کند که ماهیت سیاسی اقتصادی بنگاه‌های خودروسازی موجب شده معماری نظام تنظیم‌گری و سیاست‌های صنعتی حاکم بر این صنعت، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مسائل ریشه‌دار و تاریخی این صنعت که نقش قابل‌توجهی در شکل‌گیری نظام مسائل صنعت خودرو داشته، مطرح باشد. به همین منظور، در اولین گام برای حرکت به‌سمت ساماندهی صنعت خودرو لازم است آسیب‌شناسی دقیقی از نظام تنظیم‌گری این صنعت از ابعاد و لایه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فنی ارائه داد که در این گزارش سعی شده به این موضوع پرداخته شود.

در این گزارش یک مدل تلفیقی براساس مدل تحلیل نهادی ویلیامسون، نظریه‌های تحلیل اقتصاد سیاسی نهادی و مدل‌های تحلیل رقابت‌پذیری صنایع معرفی شده که از طریق آن بتوان تحلیل واقعی نظام تنظیم‌گری در صنعت خودرو و آسیب‌شناسی را ارائه داد. در سطح اول این تحلیل، سطح تئوری تحلیل نهادی- اجتماعی است که متغیر‌های اجتماعی و ارزش‌های فرهنگی و ... را در‌بر‌می‌گیرد که گرچه ضمانت اجرای رسمی ندارد، اما از طریق باور‌ها و اعتقادات دست‌اندرکاران بر عملکرد صنعت و تنظیم آن مؤثر است. سطح دوم، سطح نهاد‌های رسمی و قواعد و مقررات است که همه مقررات تنظیمی دولت را در‌بر‌می‌گیرد و دلایل وضع قواعد و مقررات و تحلیل اقتصاد سیاسی تنظیم‌گری در همین سطح ظاهر می‌شود. سومین سطح، تحلیل عملکرد اقتصادی شرکت‌ها در بازار را در‌بر‌می‌گیرد که از چارچوب‌های دو سطح بالاتر متأثر شده است و کارایی و اثرات اقتصادی ابزار‌های تنظیم‌گری بر نوع تصمیم‌گیری اقتصادی بنگاه‌ها در ساختار بازار در این سطح بررسی می‌شود. در سطح چهارم، تحلیل درون بنگاه، نوع مدیریت داخلی و نوع روابط میان بازیگران مختلف در سطح زنجیره تأمین مورد بررسی قرار می‌گیرد. با توجه به اینکه عمده تأثیرات نظام تنظیم‌گری صنایع خودروسازی، در سطوح دوم و سوم ظاهر می‌شود، این گزارش بر تکمیل مدل تلفیقی بالا برای صنعت خودروسازی با تأکید بیشتر بر این دو سطح متمرکز است.

در این گزارش آمده است که در راستای تبیین سطح دوم تحلیل، لازم است اشاره شود که هویت صنعت خودرو ناشی از تغییرات سیاست کلان دولت‌ها دائماً دستخوش تغییر بوده و هرگز نتوانسته به هویت و چشم‌انداز واحد برای یک دوره بلند‌مدت دست یابد. این جمله به‌معنای آن نیست که فرایند توسعه صنعت خودروسازی باید فارغ از سیاست‌های کلان دولت و حاکمیت تعیین شود، بلکه به‌معنای آن است که لازم است، براساس دکترین جمهوری اسلامی در مواجهه با دنیا و با تعریف هویت ایرانی و شیوه جانمایی اقتصاد ایران در منطقه و دنیا، یک هویت و آینده روشن برای این صنعت ترسیم شود که بتوان براساس آن به‌منظور توسعه این صنعت برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کرد. به‌عبارت‌دیگر، پیش‌شرط وجود نظام تنظیم‌گری کارآمد در صنعت خودرو، وجود یک چشم‌انداز مشترک است که مطابق آن الگوی توسعه صنعت خودرو تدوین شده و همه ابزار‌ها در آن جهت بسیج شود. 

این گزارش ادامه می‌دهد که فارغ از این مسئله، تداخل نهادی شدید در این عرصه باعث توزیع نامتوازن و ناهماهنگ قدرت تصمیم‌گیری در نظام تنظیم‌گری صنعت خودرو شده و این توزیع، میان نهاد‌هایی با ساختار منافع بعضاً متعارض با یکدیگر رخ داده است. از‌این‌رو، امکان پیشبرد یک برنامه واحد جهت توسعه صنعت خودرو، از نظام اداره کشور سلب شده و نهاد‌های مختلف هر‌کدام در یک جهت متفاوت اقدام به سیاستگذاری می‌کنند. این مسئله در شرایط فقدان طرحی از آینده در صنعت خودرو، به‌نحوی تشدید‌یافته منجر به شرایط بحرانی در این صنعت شده است.

این گزارش توضیح می‌دهد که علاوه‌بر موارد مذکور، ساختار سهام‌داری شرکت‌های ایران‌خودرو و سایپا به‌شکلی است که به‌رغم واگذاری عمده سهام دولت، عملاً مدیریت بنگاه به‌صورت کامل در اختیار دولت قرار دارد، در‌نتیجه دولت یا هر نهادی که از امکان چانه‌زنی با دولت و یا بخش‌های مرتبط با صنعت خودرو بهره‌مند است، موفق به اعمال‌نظر و دخالت بی‌واسطه و بدون درنگ در این شرکت‌ها خواهد شد. این مسئله موجب شده که اولاً شرکت‌های خودروسازی و مدیران آن کاملاً براساس منافع اجزای مختلف دولت و حاکمیت اقدام به تصمیم‌گیری کنند و الزاماً منافع شرکت را تأمین نکنند، ثانیاً با تغییر کلی و جزئی در دولت‌ها (تغییر رئیس‌جمهور، وزیر و ...) و حتی تغییر در سایر نهادها، صنعت خودرو دستخوش تحولات فراوان شود.

{$sepehr_key_1959}

این گزارش ادامه می‌دهد که از‌این‌رو، به‌صورت ساختاری امکان سرمایه‌گذاری بلند‌مدت به‌ویژه در حوزه‌های فناورانه‌– که به‌دلیل بازدهی دیرهنگام و طولانی نیازمند امنیت سرمایه‌گذاری بالایی است‌- در این صنعت از بین رفته و بنگاه‌ها را درگیر روزمرگی‌های فراوان کرده است. ثالثاً از‌آنجا‌که دولت در ظاهر سهام خود را واگذار کرده عملاً مسئولیت‌پذیری کمتری، نسبت به زمانی که به‌صورت رسمی سهام‌دار خودروسازان بوده، از خود نشان می‌دهد.

{$sepehr_key_1961}

این گزارش بیان می‌کند که دولت ابزار‌های گوناگونی برای قاعده‌گذاری در اختیار دارد. جهت اتخاذ یک سیاست صنعتی مناسب به‌منظور توسعه صنعت خودرو، دولت باید با استفاده از ابزار‌های تنظیم‌گری کارآمد و هماهنگ براساس این ابزارها، مسیر توسعه صنعت خودرو را هموار کند. ابزار‌های تنظیم‌گری به‌کار گرفته شده از‌سوی بخش‌های مختلف نظام تنظیم‌گری صنعت خودرو کشور نیز از‌جمله تعرفه‌گذاری واردات خودرو و قطعات منفصله، سازوکار قیمت‌گذاری و تعیین مدل عرضه، استاندارد‌های اجباری، مشوق‌های مالی و مالیاتی در کنار سایر موارد در گزارش به‌طور مفصل مورد بررسی قرار گرفته است؛ هر‌چند هر‌کدام به‌تن‌هایی هدف خاصی را دنبال می‌کنند، اما اجتماع آنها در کنار یکدیگر به‌لحاظ اقتصادی مشوق عدم حرکت خودروسازان به‌سمت طراحی‌های جدید، عدم طراحی و تولید پلتفرم‌های به‌روز، عدم افزایش ساخت داخل، عدم افزایش کیفیت و ایمنی بوده است. 

در این گزارش آمده است که عمده ابزار‌هایی که دولت برای توسعه صنعت خودروسازی در ایران پیگیری کرده را می‌توان به این صورت دسته بندی کرد؛ ابزار‌های مورد استفاده در حوزه تولید، ابزار‌های مورد استفاده در حوزه تجارت، ابزار‌های مورد استفاده در حوزه عرضه، ابزار‌های مورد استفاده در حوزه نوسازی. 

این گزارش بیان می‌کند که استفاده دولت‌ها از ابزار‌های تنظیم‌گری در صنعت باید واجد سه ویژگی مشروط، هوشمند و زمان‌دار باشد؛ بدین‌معنا که، حمایت‌های دولت از صنعت خودرو باید مشروط به عملکرد خودروسازان باشد. اگر در شرایط انحصار، حمایت‌ها از صنعت خودرو مشروط به عملکرد بنگاه‌های خودروساز نباشد، این حمایت‌ها حاصلی برای توسعه و جهانی شدن بنگاه‌های خودروسازی نخواهد داشت.

در ادامه این گزارش آمده است که حمایت‌ها از صنعت خودرو باید هوشمند باشد؛ منظور از حمایت‌های هوشمند، دست گذاشتن روی گلوگاه‌هایی است که توسعه فناوری را تحریک می‌کند. در مقابل گلوگاه‌هایی که منجر به از بین رفتن انگیزه نوآوری می‌شود باید اصلاح شود. به‌طور مثال، تنها حمایت مهم دولت ایران از صنعت خودروی ملی، تعرفه‌گذاری سنگین برای واردات است. این حمایت بدون اتخاذ یک سیاست رقابت داخلی منجر به از بین رفتن انگیزه توسعه محصول به‌روز و نوآوری خواهد شد. در مقابل دولت می‌تواند به‌نوعی از حمایت روی آورد که نوآوری و توسعه فناوری را تحریک کند. به‌عنوان مثال، دولت می‌تواند درصدی از هزینه‌های تحقیق و توسعه خودروسازان را تقبل کند و یا اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت را منوط به توسعه فناوری قوای محرکه نماید؛ و درنهایت حمایت از صنایع باید زمان‌دار باشد و دولت باید دائماً چشم‌انداز کاهش حمایت‌های خود را به بازیگران فعال در آن صنعت گوشزد کند؛ لذا هدف از حمایت‌های دولت، رقابت‌پذیر شدن تولیدات و توسعه فناوری در صنایع است تا این صنایع از مرحله نوزادی به بلوغ برسند.

این گزارش مطرح می‌کند که ازجمله عوامل شکست ابزار‌های تنظیم‌گری مورد استفاده در این حوزه، ایرادات راهبردی در سیاست‌نویسی و استفاده از ابزار سیاستی بوده است. دولت با ابزار‌های زیادی که در اختیار دارد می‌تواند انگیزه و تصمیم شرکت‌ها را تحت‌تأثیر قرار داده و سود بنگاه را هم‌راستا با سود و منافع ملی کند. در ادبیات توسعه به این نکته تأکید می‌شود که یکی از مواردی که دولت‌ها موظف به دخالت در مکانیسم بازار برای رفع شکست آن هستند، آثار خارجی است. منظور از آثار خارجی مواردی است که متغیر‌های مهم برای منافع ملی در تابع سود بنگاه‌ها جایی ندارند. در این مواقع دولت با دخالت متناسب و هوشمندانه سود بنگاه را هم‌راستا با سود کشور می‌کند.

این گزارش بیان می‌کند که با توجه به فضای شرح داده شده، عجیب نیست که پس از گذشت چند دهه از صنعت خودرو در ایران، هنوز این صنعت به مرحله توسعه‌یافتگی نرسیده و نتوانسته انتظارات را برآورده کند. نکته مهمی که در اینجا باید به آن توجه کرد این است که هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو بدون آنکه تغییراتی در معماری نظام تنظیم‌گری صنعت خودرو و محتوای تصمیمات آن ایجاد کند، ناموفق خواهد بود؛ به‌عبارت دیگر، تمرکز بر اتفاقات و فرایند‌های شرکت‌های خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی و ساختار تنظیم‌گری آن، حتماً ناکام خواهد ماند و لازم است تغییراتی در ساختار و محتوای تصمیمات نظام تنظیم‌گری صنعت خودرو ایجاد شود.