چالش‌های روند فعلی بودجه‌ریزی و ارائه مدل بهینه‌سازی حمل و نقل
به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، یکی از چالش‌های کلان و اساسی بخش حمل ونقل، الگوی ناصحیح توسعه زیرساخت‌های حمل ونقل در کشور و روند پیش بینی و تخصیص بودجه برای آنهاست که نتیجه آن، حجم انبوه و زمان اجرای بسیار طولانی طرح‌های نیمه تمام ملی و استانی است. در نتیجه روند فعلی، سرمایه گذاری‌های کلان دولت که می‌توانست صرف توسعه زیرساخت‌های ارزش آفرین و دارای بازدهی اجتماعی بالا شده و به کاهش کسری بودجه کمک کند، در عمل در خیل عظیمی از پروژه‌های کم بازده و دارای دوره ساخت بسیار طولانی مدت، منجمد و بلااستفاده شده است. با توجه به ضرورت جدی اصلاح روند فعلی، روشی ساختارمند و کمّی مبتنی بر مدل‌های برنامه ریزی ریاضی، برای اولویت بندی طرح‌های بخش حمل ونقل کشور طراحی شد که می‌تواند به عنوان یک ابزار علمی در اختیار تصمیم گیران قرار گیرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «طرح‌های نیمه‌تمام بخش حمل‌ونقل: چالش‌های روند فعلی بودجه‌ریزی و ارائه مدل بهینه‌سازی» آورده است که یکی از چالش‌های کلان و اساسی بخش حمل‌ونقل، الگوی ناصحیح توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل در کشور و روند پیش‌بینی و تخصیص بودجه برای آنهاست که نتیجه آن، حجم انبوه و زمان اجرای بسیار طولانی طرح‌های نیمه‌تمام ملی و استانی است.
این گزارش بیان می‌کند که پیامد روند فعلی، عدم بهره‌مندی اقتصادی از سرمایه‌گذاری‌های کلان انجام شده و به‌جای آن کاهش کارایی عملکرد در بخش حمل‌ونقل و آثار تورمی است؛ طوری که منابع مالی دولت که می‌توانست صرف توسعه زیرساخت‌های ارزش‌آفرین و دارای بازدهی اجتماعی بالا شده و به کاهش کسری بودجه کمک کند، در عمل در خیل عظیمی از پروژه‌های کم‌بازده و دارای دوره ساخت بسیار طولانی‌مدت، منجمد و بلااستفاده شده‌است.
* روند فعلی پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل
در این گزارش آمده است که روند فعلی پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل که توسط سازمان برنامه‌وبودجه کشور و با همکاری وزارت راه و شهرسازی صورت‌می‌گیرد، با اشکالاتی مواجه است. بیش از آنکه مبتنی‌بر نظام اولویت‌دهی براساس منافع کلان ملی و در چارچوب معیار‌های قابل اندازه‌گیری کمّی باشد، متأثر از فشار‌های سیاسی مسئولین محلی و نگاه‌های بخشی و مقطعی و تابع شاخص‌های کیفی و قابل‌تغییر شده‌است. همچنین با توجه به گذشت بیش از دو دهه از زمان انجام مطالعات توجیه فنی- اقتصادی بسیاری از این طرح‌ها، در فرایند فعلی تقریباً هیچ‌گونه توجهی به مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح‌ها نشده و تنها مصوب بودن طرح مبنا قرار می‌گیرد. در نظر نگرفتن منافع حاصله و هزینه‌های هر طرح، به‌معنای حذف مهم‌ترین داده اقتصادی از فرایند بودجه‌ریزی است. از سوی دیگر تابع معیار‌های کیفی و قضاوت‌های کارشناسی است که ارزیابی آنها خود کاملاً سلیقه‌ای بوده و با تغییر افراد می‌تواند نتیجه متفاوتی در اولویت‌بندی طرح‌ها ایجاد کند.
* تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی
این گزارش ادامه می‌دهد که موضوع تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی یکی از چالش‌های همیشگی در تدوین قانون بودجه است که علاوه‌بر ابعاد فنی، مسائل اجتماعی- سیاسی خاص خود را به‌همراه دارد. بدیهی است تخصیص بهینه منابع مالی مذکور می‌تواند نقش بسیار کلیدی و مهمی در بهبود و ارتقای عملکرد سیستم حمل‌ونقل داشته‌باشد. در گزارش حاضر روشی ساختارمند و کمّی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی، با هدف بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل کشور طراحی و ارائه شده‌است تا به‌عنوان یک ابزار تصمیم‌ساز در قالب یک بستر نرم‌افزاری برای استفاده در فرایند پیش‌بینی و تخصیص بودجه در اختیار تصمیم‌گیران قرار گیرد.
این گزارش توضیح می‌دهد که در مدل توسعه داده شده این تحقیق، اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی با هدف بهینه کردن هم‌زمان دو شاخص اصلی انجام گرفت؛ بیشینه کردن نسبت منفعت به هزینه کل طرح‌های حمل‌ونقل در طول دوره تحلیل در کل کشور و کمینه کردن ضریب جینی به‌عنوان شاخصی برای سنجش عدالت. هم‌زمان، به معیار‌های مهمی به‌عنوان محدودیت‌های مدل توجه شده‌است: از جمله لزوم عدم تطویل زمانی طرح‌ها، تخصیص بودجه متوالی، رعایت سقف بودجه قابل صرف، تخصیص حداقل بودجه به هر طرح، تخصیص بودجه به‌تمامی زیربخش‌های حمل‌ونقل (شامل جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی)، لزوم ایجاد زیرساخت در هر استان در هر دوره زمانی مشخص و اعمال ملاحظات کلان کشور
این گزارش ادامه می‌دهد که این مدل، بسیاری از اشکالات روند کنونی تخصیص بودجه را برطرف کرده و از مزایایی مانند جایگزینی فرایند دقیق کمّی برای بهینه‌سازی بودجه طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل به‌جای فرایند سلیقه‌ای افراد، درنظرگیری منفعت طرح‌ها در بودجه‌ریزی (به‌صورت کمّی)، توجه ویژه به برقراری عدالت از طریق روش‌های کمّی و نگاه بلندمدت در راستای برنامه‌ریزی راهبردی برخوردار است..
* عدم تناسب افزایش سالانه بودجه طرح‌های عمرانی
این گزارش توضیح می‌دهد که عدم تناسب افزایش سالانه بودجه طرح‌های عمرانی طی سال‌های گذشته با نرخ تورم سال‌های اخیر که به‌طور متوسط برابر ۴۵ درصد بوده است، نشان‌می‌دهد که با ادامه این روند، حتی در صورت افزایش سالانه بودجه عمرانی طرح‌های نیمه‌تمام بخش حمل‌ونقل به میزان ۲۰ درصد نیز تکمیل همه طرح‌های مصوب فعلی اساساً امری غیرممکن و نشدنی خواهد بود.
این گزارش بیان می‌کند که با اعمال مدل طراحی شده بر روی ۵۸ طرح مورد نظر (شامل ۳۵ طرح ریلی و ۲۳ طرح آزادراهی) مشخص شد که با فرض پارامتر تطویل زمانی برابر با ۲ (یعنی دوره اجرای هر طرح عمرانی، حداکثر تا دو برابر زمان اولیه پیش‌بینی شده برای آن پروژه مجاز باشد)، برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی این طرح‌ها، به اعتباری معادل ۴.۳ برابر بودجه پیش‌بینی شده در سال پایه (سال ۱۴۰۱) و افزایش هرساله آن متناسب با نرخ تورم سالانه نیاز است. همچنین، با فرض عدم افزایش بودجه در سال پایه و با حفظ نرخ رشد بودجه به میزان نرخ تورم، بهترین ضریب تطویل زمانی قابل تحقق برای تکمیل تمامی طرح‌ها، حدود ۴.۴ خواهد بود. به بیانی دیگر، در این حالت باید پذیرفت که اجرای طرحی با زمان‌بندی اجرای ۴ ساله، نزدیک به ۱۸ سال به طول انجامد که انجماد سرمایه‌های ملی و عدم‌النفع بسیار زیادی را به‌همراه خواهد داشت.
این گزارش ادامه می‌دهد که منافع اقتصادی طرح‌ها یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی است که در اولویت‌بندی تخصیص بودجه باید مورد توجه قرار گیرد. بررسی‌های این تحقیق نشان داد که اطلاعات مربوط به منافع حاصل از پروژه‌ها که قاعدتاً باید خروجی مطالعات توجیه اولیه طرح‌ها باشد به‌صورت مدون در هیچ‌یک از ارگان‌ها از جمله سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان متولیان اصلی برنامه‌ریزی بخش حمل‌ونقل کشور، جمع‌آوری و به‌روزرسانی نشده و این شاخص مهم (منافع اقتصادی طرح) در فرایند بودجه‌ریزی مدنظر قرار نمی‌گیرد.
* برای تکمیل تمامی طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل چه باید کرد؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش پیشنهاد می‌دهد که برای امکان‌پذیر شدن تکمیل تمامی طرح‌های عمرانی بخش حمل‌ونقل (بدون متوقف کردن هیچ‌یک از طرح‌ها)، یکی از دو گزینه افزایش بودجه سال پایه یا افزایش قابل‌توجه نرخ رشد سالانه بودجه این طرح‌ها، امری اجتناب‌ناپذیر است که با توجه به اینکه در عمل اجرای این راهکار‌ها بعید به نظر می‌رسد، لازم است دولت در هنگام تدوین لایحه بودجه سالانه و همچنین مجلس شورای اسلامی در هنگام بررسی و تصویب لایحه، از هر تغییری که موجب افزایش هزینه طرح‌های موجود می‌شود (اعم از اضافه کردن به تعداد طرح‌های موجود یا توسعه طرح‌های موجود از طریق تغییر عنوان در ردیف مربوطه) اجتناب کنند.
دیگر پیشنهاد این گزارش مبنی بر این است که در شرایط فعلی به‌دلیل تعدد طرح‌های ریلی و آزادراهی مصوب در کشور، حتی با فرض خوش‌بینانه افزایش سالانه بودجه این طرح‌ها متناسب با نرخ تورم نیز در تمامی حالت‌های بهینه بودجه‌ریزی، دولت باید تخصیص بودجه عمومی را روی تعدادی «طرح منتخب» متمرکز و اجرای سایر طرح‌ها را تا زمان تکمیل برخی از این «طرح‌های منتخب» متوقف کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که با توجه به ارقام بسیار زیاد اعتبارات مورد نیاز برای تکمیل طرح‌های عمرانی و از سوی دیگر محدودیت شدید اعتبارات این طرح‌ها در سال‌های اخیر، بودجه‌ریزی بهینه و علمی برای این طرح‌ها بدون ابزار‌های کمّی بهینه‌سازی مبتنی‌بر مدل‌های برنامه‌ریزی ریاضی (همچون مدل توسعه داده شده در این تحقیق) غیرممکن می‌کند، لذا استفاده از چنین ابزار‌هایی در سازمان برنامه‌وبودجه باید مورد تأکید قرار گیرد.
در این گزارش مطرح می‌شود که استخراج اطلاعات مربوط به منافع اقتصادی و هزینه اجرای طرح‌های مصوب فعلی در دستور کار سازمان برنامه‌وبودجه کشور و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد و ضمن بازبینی و تا حد امکان به‌روزرسانی، در اولویت‌بندی منابع تخصیصی به پروژه‌ها مورد استفاده قرار گیرد.
دیگر پیشنهاد این گزارش مبنی بر این است که افزایش نظارت مجلس شورای اسلامی (خصوصاً کمیسیون عمران و کمیسیون برنامه‌وبودجه و محاسبات) و سایر نهاد‌های نظارتی کشور بر تحقق الگوی علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی توسط سازمان برنامه‌وبودجه، موضوع ماده (۵) قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۱۳۵۱، لازم است به‌طور جدی‌تری مورد توجه این دستگاه‌ها قرار گیرد. ضعف نظارت در این زمینه به حدی است که سازمان برنامه‌وبودجه نه‌تن‌ها مطالعات توجیه فنی- اقتصادی طرح‌هایی که حتی بیش از ۲۰ سال از انجام مطالعات آنها گذشته است را انجام نداده، بلکه اساساً این سازمان در فرایند اولویت‌بندی طرح‌ها و عمل به وظیفه قانونی یاد شده، استفاده‌ای از مطالعات فنی- اقتصادی طرح‌ها نمی‌کند.
این گزارش پیشنهاد می‌دهد که وضع قوانین جدید در کنار بازنگری و تدقیق قوانین و مقررات مرتبط فعلی از جمله قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۱۳۵۱، به‌منظور اصلاح فرایند ناکارآمد فعلی اولویت‌بندی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای بخش حمل‌ونقل، (بلکه کل پروژه‌های عمرانی در کشور) که مورد اجماع نخبگان و کارشناسان این حوزه است، ضروری می‌نماید. این موضوع در گزارش (های) دیگری به‌طور مفصل مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.
انتهای پیام/