از تغییر کاربری اراضی کشاورزی تا سوداگری و سودجویی

به گزارش گروه پژوهش و دانش خبرگزاری علم و فناوری آنا، منفعت حاصل از تغییر کاربری زمین از کشاورزی به سایر کاربری‌ها سبب شده است تا افراد سودجو به صورت سازمان یافته به دنبال راهکارهای عمدتاً غیرقانونی برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی باشند و در عین حال، گرایش قابل توجهی برای تغییر کاربری ایجاد شود.

به واسطه اهمیت موضوع و زمینه‌های فساد مستتر در آن، دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با پرداختن به مصادیق و زمینه‌های شکل گیری فساد در موضوع تغییر کاربری اراضی کشاورزی(زراعی-باغی) بیان می‌کند که در جهان امروز فساد در تمامی اشکال آن به‌عنوان چالشی بزرگ برای جوامع در‌آمده است و اعتماد مردم به دولت‌ها را به‌عنوان یکی از ابعاد اساسی سرمایه اجتماعی تضعیف می‌کند.

در این راستا، یکی از مهم‌ترین دغدغه‌ها، رفع مظاهر مختلف فساد از جمله فساد مالی و اداری است. فساد زمانی شکل می‌گیرد که متولیان بخش عمومی از طریق تطمیع (اخذ رشوه) و یا حتی تهدید به‌نحوی تصمیم‌گیری کنند که بدون توجه به منافع عمومی و ملی، صرفاً منافع عده‌ای خاص تأمین شود. دریافت منافع مالی قابل‌توجه، یکی از علل اساسی شکل‌گیری فساد بوده و معمولاً حوزه‌هایی با گردش مالی بالا به‌ویژه زمین، استعداد بیشتری در این رابطه دارند.

مقابله با پدیده «فقر، فساد و تبعیض»

در این گزارش آمده است که مقابله با پدیده «فقر، فساد و تبعیض» یکی از مهم‌ترین مطالبات مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) بوده است که به‌ویژه از شروع دهه ۱۳۸۰ به‌شکل مضاعفی در کانون پیگیری‌ها قرار گرفت؛ بنابراین باید زمینه‌های شکل‌گیری فساد در بخش‌های مختلف، شناسایی و راهکارهای مناسبی برای رفع آنها ارائه شود. یکی از حوزه‌هایی که در آن، در موارد قابل‌توجهی، تصمیم‌گیری‌های نادرست منجر به غلبه منافع شخصی و گروهی بر مصالح جمعی کشور شده‌، حوزه تغییر کاربری اراضی کشاورزی است. نکته مهم آن است که این تصمیمات بعضاً ناآگاهانه و حتی با دلایل ظاهری موجه اتخاذ شده‌اند، ولی پشتوانه اصلی آنها باز کردن مسیر کسب ثروت بادآورده برای اقلیت زمین‌خوار بوده است.

تبدیل زمین کشاورزی به یک کالای سرمایه‌ای غیرمولد

این گزارش بیان می‌کند که تبدیل زمین کشاورزی به یک کالای سرمایه‌ای غیرمولد و نه یک منبع پایه تولید، یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که بحث فساد مالی و امکان ارائه رشوه را در این حوزه فراهم کرده است.

در‌واقع، خردشدن اراضی کشاورزی و نبود تناسب میان ارزش‌افزوده حاصل از فعالیت‌های زراعی و باغی با ارزش ایجاد شده از فروش و تغییر کاربری زمین سبب شده‌است تا زمینه فروش و یا تفکیک این زمین‌ها به روش‌های غیرمتعارف و فسادزا فراهم شود. از طرفی قوانین مربوطه نیز دارای نواقص جدی بوده و بعضاً زمینه فساد را فراهم آورده‌اند.

در این گزارش مطرح می‌شود که فساد در حوزه تغییر کاربری اراضی کشاورزی را می‌توان در دو حوزه کلی ۱. فرایند صدور مجوز تغییر کاربری به‌شکل رسمی و قانونی و ۲. نحوه مقابله و برخورد با تغییر کاربری غیرمجاز در مراجع اداری و قضائی ارزیابی کرد. در این دو حوزه، عوامل زیادی در بروز فساد در موضوع تغییر کاربری اراضی کشاورزی مؤثرند که نتیجه محتوم همه آنها زمینه‌سازی برای تخریب زمین کشاورزی به‌صورت غیرضرور و گسترده‌است. از مهم‌ترین عوامل زمینه‌ساز و شکل‌دهنده فساد با هدف تغییر کاربری خارج از ضرورت اراضی کشاورزی می‌توان مورادی را برشمرد. 

سوداگری زمین

از جمله موارد اشاره در این گزارش می‌توان این موضوعات را مطرح کرد که بورس‌بازی و سوداگری زمین با محوریت برخی دفاتر مشاور املاک و مستغلات و سوداگران سازمان‌یافته و بعضاً نهادهای مدیریت محلی، ضعف قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها – مصوب ۳۱/۰۳/۱۳۷۴ با اصلاحات بعدی در مواردی از جمله؛ عدم شفافیت کافی و فراهم بودن برخورد سلیقه‌ای در فرایند بررسی و صدور مجوزهای تغییر کاربری، فقدان احکام اثربخش برای حفاظت از اراضی کشاورزی حاصلخیز و مرغوب، تکیه‌بر عوارض صدور مجوز تغییر کاربری به‌عنوان منبع درآمدی برای نهادهای دولتی و غیردولتی. 

دیگر موارد مورد اشاره در این گزارش شامل خلأ قانونی در تعیین ضوابط مناسب برای الحاق اراضی کشاورزی به حریم و محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها، تصویب قوانین و مقررات موازی و متعارض با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها – مصوب ۱۳۷۴.۰۳.۳۱ با اصلاحات بعدی از جمله؛ ماده (۴) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز - مصوب ۱۳۹۶.۰۳.۱۰ مبنی‌بر مجاز شمردن برقراری انشعاب موقت به ساخت‌وسازهای غیرمجاز می‌شود. 

سامانه پنجره واحد مدیریت زمین

این گزارش پیشنهادی را مطرح می‌کند که شامل بررسی و صدور مجوز درخواست‌های تغییر کاربری صرفاً از طریق سامانه پنجره واحد مدیریت زمین (وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات)، فراهم کردن دسترسی سازمان‌های مردم‌نهاد حامی اراضی کشاورزی و محیط زیست و نیز نهادهای نظارتی به سامانه پنجره واحد مدیریت زمین با هدف تحقق نظارت عمومی و شفافیت (وزارت جهاد کشاورزی با همکاری واجا)، تعیین سازوکاری مناسب برای حمایت‌های مالی و قضائی مکفی از کارکنان دستگاه‌های نظارتی به‌ویژه مأموران جهاد کشاورزی در برخورد با مرتکبان امر تغییر کاربری غیرمجاز (قوه قضائیه با همکاری وزارت جهاد کشاورزی)، حذف زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و ابتنای تصمیم‌گیری برای تغییر کاربری بر‌اساس درجه‌بندی اراضی (از طریق اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها - مصوب ۳۱/۰۳/۱۳۷۴ با اصلاحات بعدی)، اصلاح مواد (۱) و (۴) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز و جرم‌انگاری برای نهادهای دولتی و غیردولتی صادرکننده انشعاب به ساخت‌وسازهای غیرمجاز در اراضی کشاورزی می‌شود. 

تاکید بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها 

دیگر پیشنهادهای این مرکز شامل این موارد است که اتخاذ تدابیر مناسب برای رفع هرگونه زمینه سوءاستفاده از قدرت و اختیارات توسط شورای اسلامی شهرها و روستاها، شهرداری‌ها، بخشداری‌ها و دهیاری‌ها در تسهیل امر تغییر کاربری‌های غیرمجاز اراضی کشاورزی (وزارت کشور)، تدوین ضوابط روشن و مناسب برای الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها و روستاها با رویکرد حفاظت حداکثری از اراضی حاصلخیز کشاورزی و هدایت جهت توسعه روستاها و شهرها به‌سمت اراضی غیر‌حاصلخیز (وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارتین کشور و راه و شهرسازی و ارائه آن به هیئت‌وزیران جهت تصویب و تقدیم نهایی به مجلس شورای اسلامی)، علامت‌گذاری و تعیین حدود اربعه ساخت‌وسازهای غیرمجاز در کانون‌های بحرانی تغییر کاربری کشور و نصب اخطار در محل مبنی‌بر قلع‌وقمع هرگونه ساخت‌وساز جدید و اقدام برای اجرای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در‌خصوص واحدهای غیرمجاز مربوطه (وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت کشور). 

همچنین در این گزارش مطرح می‌شود که دریافت هرگونه وجه یا بخشی از زمین به‌عنوان عوارض، هبه یا تحت هر عنوان دیگر در موافقت با الحاق اراضی به داخل محدوده شهرها و روستاها (از طریق اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها) جرم انگاری شود و ساماندهی مالیات‌های حوزه املاک مشتمل بر مالیات بر خانه‌های خالی و دوم، اراضی کشاورزی بایر، عایدی سرمایه و املاک مسکونی گران‌قیمت (از‌جمله از طریق اصلاح ماده (۵۴ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم) به سرانجام رسد. همچنین محدودیت برای نقل‌وانتقال اراضی زیر حدنصاب فنی و اقتصادی و هرگونه معامله‌ای که نتیجه آن کاهش وسعت زمین به زیر حدنصاب مذکور شود (از طریق اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها) ایجاد شود. 

حرف آخر

در تحلیل آخر می‌توان گفت موضوعاتی چون: ۱. سودآوری بسیار بالا و فزاینده سرمایه گذاری غیرمولد در حوزه زمین، ۲. فراهم بودن زمینه تصمیم گیری سلیقه ای در مراجع تصمیم گیر در مورد تغییر کاربری اراضی کشاورزی ازجمله کمیسیون تبصره «۱» ماده (۱) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، ۳. مبسوط الید بودن قاضی در تفسیر عناصر جرم و انتخاب نوع مجازات تغییر کاربری غیرمجاز، ۴. نبود ضوابط جدی و صحیح برای الحاق اراضی کشاورزی به محدوده طرح های جامع، تفصیلی و هادی شهرها و روستاها، ۵. عدم شفافیت مناسب در فرایند بررسی و صدور مجوز تغییر کاربری اراضی کشاورزی و ۶. فراهم بودن امکان تقطیع و فروش اراضی زیر حدنصاب و بسیار خرد به اشخاص غیر کشاورز؛ ازجمله مهم‌ترین عواملی هستند که زمینه ترجیح منافع عده‌ای خاص به منافع عمومی و شکل‌گیری فساد در حوزه تغییر کاربری اراضی کشاورزی را می‌توانند فراهم کنند. 

پژوهش «مصادیق و زمینه‌های شکل‌گیری فساد در موضوع تغییر کاربری اراضی کشاورزی(زراعی-باغی)» توسط دفتر مطالعات زیربنایی این مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی انجام شده است.