قضاوت و تنظیمگری؛ دو بال تامین خیر عمومی
قضاوت در جهان امروز به مراتب دشوارتر از گذشته است. پروندههای قضایی در حوزههای اقتصادی با گذشت زمان پیچیدهتر شدهاند و ابعاد مختلفی پیدا کردهاند. شرکتها در رقابت با یکدیگر گاهاً قواعد بازار آزاد را نادیده میگیرند و منجر به آسیبزدن به منفعت عمومی میشوند. شهروندان بهعنوان مصرفکنندگان کالاها و خدمات تولیدشده در بخش خصوصی نیز همواره نیاز به وجود سطح قابلقبولی از اطمینانپذیری را دارند که با حضور نهادهای تنظیمگر (بهعنوان نهادهای رسیدگیکننده به تخلفات) و قضاوت (بهعنوان نهاد رسیدگیکننده به جرایم) محقق میشود. پروندههای قضایی که در آنها شخصیتهای حقوقی (بنگاههای اقتصادی) درگیرند تفاوتهایی عمده با پروندههایی دارند که در آنها شخصیتهای حقیقی درگیر اختلاف و دعوی هستند. در پروندههای شرکتی، توازن نابرابر قوای حقوقی به نفع شرکتها وجود دارد و آنها با گروه وکلای زبده و دست پر به دادگاه میآیند تا برنده شوند. در مقابل شهروندان امکان درگیری طولانیمدت با پروندههای حقوقی ندارند. از سوی دیگر شرکتها از سرمایه مالی هنگفتی برخوردارند که به آنها اجازه میدهد فشار بسیار زیادی را برای برندهشدن در پروندهها اعمال کنند. با این حال روی دیگر این سکه در کشورهایی است که بخش خصوصی ضعیفی دارند و مداخلات دولتی و شبهدولتی پررنگی در مناسبات اقتصادی به چشم میخورد. در این موارد هم عدم توازن میان برندگان و بازندگان این وضعیت وجود دارد و تنها در صورتی میتوان به تحقق منفعت عمومی امیدوار بود که دستگاههای نظارتی عملکردی مستقل از خود نشان دهند و مورد وثوق بخش خصوصی باشند؛ بنابراین عملکرد هماهنگ تنظیمگران و دستگاه قضا در نظامهای اقتصادی گوناگون دارای اهمیت است و جزئی از یک زیست اقتصادی پویا را تشکیل میدهد.
دستگاههای قضایی از میانه قرن بیستم به این سو پیوند عمیقی با مناسبات اقتصادی پیدا کردهاند. ویلیام دیویس در کتاب «حدود نئولیبرالیسم» نشان میدهد که چگونه شکلگیری مکتب شیکاگو در دل دپارتمان حقوقی این دانشگاه، و نه دپارتمان اقتصادی آن، رخ داد. این فرآیند را اقتصاددانهایی راهبری کردند که به دنبال تضمین رقابت در بازار آزاد و جلوگیری از انحصار و ایجاد کارتلها و تراستها بودند. مکتب شیکاگو توانست با موفقیت وزارت دادگستری را با این ایدهها همراه کند و برای قضات آموزشهای اقتصادی لازم را ارائه دهد که با دقت عمل بیشتری به پروندهها رسیدگی شود. پیوند میان حقوق و اقتصاد در سالهای اخیر محکمتر هم شده است. تاسیس و تقویت نهادهای تنظیمگر رقابت در کشورهای مختلف جهان در پرتوی این دیدگاه صورت پذیرفت که تنظیمگر نوعی نهاد شبهقضایی است که صلاحیت ورود و رسیدگی به تخلفات در موقعیتهای ضدرقابتی را دارد. با این حال نهادهای تنظیمگر جانشین دادگاهها نشدند. آنها بهعنوان مکمل دادگاهها عمل میکنند و بخش عمدهای از فعالیتشان را به انجام تحقیقات بازار و تحقیقات فنی بخش تحتتنظیم اختصاص میدهند. در این وضعیت نهاد تنظیمگر بهمثابه یک پایگاه انباشت دانش تخصصی عمل میکند که میتواند در مواقع لزوم به کار دادگاه بیاید. روح این ارکستر هماهنگ اعتماد است.
یکی از مسائل زیستبوم تنظیمگری ایران وجود خلاءهایی در زمینه اعتماد میان سازمانهای تنظیمگر و قوه قضائیه است. عموماً این دو سنخ نهاد فعالیتهای یکدیگر را در حدود صلاحیتهای خود ارزیابی میکنند. از یک سو اختیارات و صلاحیتهای شبهقضایی تنظیمگران در ایران به خوبی درک نشده است و حتی کارکردهای مقرراتگذاری آنها در حکم کارکردهای موقتی در نظر گرفته میشود که هر زمان ممکن است از آنها سلب شود. از سوی دیگر نهادهای تنظیمگر قطعیت لازم را در تصمیمات خود مشاهده نمیکنند و به کرات رخ داده که حکم سازمان تنظیمگر در مورد یک پرونده در دیوان عدالت اداری نقض شده است. در ایران ترتیبات مشاوره تخصصی سازمان تنظیمگر نسبت به دستگاه قضا جاری نیست و در مورد پروندهها یک دانش حقوقی-اقتصادی مورد اجماع در طول زمان شکل نمیگیرد. عموماً نگاه بدبینانهای نسبت به سازمانهای تنظیمگر وجود دارد که نیت آنها از ارائه مشاورههای تخصصی، بسط صلاحیتها و اختیاراتشان است و نسبت به منافع بخش تحت تنظیم تعهد بالایی ندارند. در این بین نوعی نابرابری نسبت به دانش موردنیاز برای قضاوت نیز به چشم میخورد. از دیرباز دانش حقوق محور اساس قضاوت بوده است. با این حال در طول زمان و با طرح پروندههای مفصل فنی و اقتصادی، نیاز تجهیز دستگاه قضا به دیگر دانشها نیز حس میشود. نهاد تنظیمگر، در کنار دانشگاهها، از جمله سرچشمههای خلق این دانشها و پاسخگویی به نیازهای روزافزون دستگاههای قضایی هستند. هر چند که نحوه بهرهبرداری از این دانش نیازمند تعریف یک نظام ملی تنظیمگری مشخص است.
مسئلهمندشدن نظام ملی تنظیمگری در زمینه افزایش اعتماد متقابل نهادهای تنظیمگر و دستگاه قضایی برخاسته از مکانیسم پایدار خلق اعتماد آن است. خلق اعتماد از طریق مکانیسمهای گوناگونی صورت میپذیرد. در رایجترین نوع آن وجود آشنایی و سبقه حرفهای مشترک میان مقامات و روسای نهادهای تنظیمگر و قضاوتکننده تسهیلگر خلق اعتماد میشود. با این حال این نوع اعتماد عمر کوتاهی دارد و محدود به دوران مسئولیت رئیس نهاد تنظیمگر است. همچنین بیش از آنکه علاجی برای زیستبوم تنظیمگری در کلیت آن باشد، رابطه آن سازمان مشخص و قوه قضائیه را بهبود میبخشد. مکانیسم دیگر تعیین نقش هر کدام از این بازیگران بر بستر نظام ملی تنظیمگری است. درک اولیهای که از این نظام وجود دارد، بیشتر آن را بستر تعامل نهادهای سیاستگذار و نهادهای تنظیمگر میداند و ماهیتی «دولتی» برای آن قائل است. در حالیکه باید نظام ملی تنظیمگری را بسر مفهوم حکمرانی چندسطحی درک کرد. در پرتوی این نگاه، دستگاه قضایی نیز بهعنوان بازیگر درگیر در شماری از مسائل مهم زیستبوک تنظیمگر، یک عضو فعال نظام ملی تنظیمگری در نظر گرفته میشود. عضویت در نظام ملی تنظیمگری اقضائاتی را به دنبال دارد:
۱. دستگاه قضایی بپذیرد که شان تاسیس نهاد تنظیمگر کسب اختیارات قوه قضائیه در زمینه رسیدگی به جرایم یا کسب اختیارات مجلس و دولت در زمینه مقرراتگذاری نیست. نهادهای تنظیمگر بنا به ضرورتهایی شکل گرفتند و توسعه پیدا کردند. نیاز است که ضرورت وجود و فعالیت سازمانهای تنظیمگر از سوی قوه قضائیه فهم شود.
۲. لزوم بسط دانش مورد نیاز برای قضاوت مورد پذیرش قرار گیرد. در پروندههای پیچیده مرتبط با تنظیمگری که بسیاری از آنها در حوزههای نوظهور فناورانه هستند، دانش سنتی حقوقی به تنهایی قادر به برقراری عدالت نیست. نهاد تنظیمگر میتواند مورد مشورت قوه قضائیه قرار گیرد و دانش تحصصی مورد نیاز برای صدور حکم در این قبیل پروندهها را در اختیار آن قرار دهد.
۳. نهادهای تنظیمگر یاریرسان قوه قضائیه در کاهش پروندههای حقوقی هستند. بسیاری از مسائل مورد مناقشه از آن رو به پروندههای نیازمند رسیدگی در دادگاهها تبدیل میشوند که مکانیسمهای حلوفصل جایگزین شناختهشده، سریع و عادلانهای ندارند. دستگاه تنظیمگر میتواند با رسیدگیهای شبهقضایی خود و حل اختلاف به صورت رضایتبخش، از حجم پروندههای ورودی قوه قضائیه در بخشهای تحت تنظیم جلوگیری کند.
۴. طراحی نظام حقوقی خاص در حوزههای تحت تنظیم جهت تعامل با قوه قضائیه و دیوان عدالت اداری کارکردی است که نهادهای تنظیمگر در دوره بلوغ سازمانی خود باید اجرای آن را در دستورکار قرار دهند. این امر میتواند از ورودهای سلیقهای و غیرحرفهای به پروندهها جلوگیری کند و هماهنگی میان تنظیمگر و دستگاه قضا را عمق دهد.
۵. از جمله مسائل حاد زیستبوم تنظیمگری در ایران که ورود قوه قضائیه را ناگزیر ساخته است، وجود موقعیتهای تعارض منافع و ذینفعبودن دستگاه تنظیمگر در تصمیمات خود است. معمولاً تفکیک روشنی میان کارکردهای تصدیگری (ارائه خدمت) و تنظیمگری در ایران وجود ندارد و نهادهای تنظیمگر وابسته به دستگاههای دولتیای هستند که خود شرکتها و منافع اقتصادی خاص خود را دارند. سازمانهای تنظیمگر در صورتی میتوانند اعتماد قوه قضائیه به خودشان را جلب کنند که به سمت تنظیمگری صرف بروند و کارکردهای تصدیگری خود را واگذار کنند. این کار موجب تقویت اعتماد بخش خصوصی به سازمانهای تنظیمگر نیز خواهد شد و نقش آنها بهعنوان حافظان منافع عمومی را تثبیت خواهد کرد.
انتهای پیام/