نقشۀ راه تأسیس وزارت انرژی در ایران

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا؛ وضعیت حکمرانی انرژی کشورهای مختلف براساس چهار عنصر اصلی رویکرد، اهداف، نهادها و ابزارهای سیاستی ارزیابی می‌شود. از میان این چهار عنصر، موضوع مقالۀ حاضر حوزۀ نهادهای سیاستی و هدف از آن تدوین نقشه راهی برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی است. 

پژوهشگران در مقاله‌ای با عنوان «نقشۀ راه تأسیس وزارت انرژی در ایران» به این موضوع پرداخته‌اند که شیوه مدیریت و استفاده از منابع انرژی در حال حاضر به یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌های دولت و مردم کشورهای سراسر جهان تبدیل شده است. نگرانی‌های مرتبط با ناتوانی در تأمین تقاضای روزافزون انرژی، تنش‌های به وجود آمده بر سر دسترسی به منابع مختلف انرژی و نحوه مقابله با تغییرات اقلیمی نیاز به بهبود کیفیت حکمرانی انرژی در کشورهای مختلف را به طور قابل ملاحظه‌ای افزایش داده است.

* وضعیت حکمرانی انرژی کشورهای مختلف

به زعم این پژوهش وضعیت حکمرانی انرژی کشورهای مختلف بر اساس چهار عنصر اصولی رویکرد سیاستی، اهداف سیاستی، نهادهای سیاستی و ابزارهای سیاستی آن کشور ارزیابی می‌شود.

• رویکرد سیاستی در حوزه انرژی: رویکرد انرژی به نگرش حکمرانان یک کشور به انرژی اشاره می‌کند و تا حدود زیادی به وضعیت سیاسی- اجتماعی، میزان دسترسی به منابع و موقعیت جغرافیای بستگی دارد.
• اهداف سیاستی در حوزه انرژی: اهداف سیاستی حوزه انرژی از رویکرد سیاستی نشأت می‌گیرد که انتخاب شده است. در مجموع اهداف سیاستی حوزه انرژی را می‌توان در شش حوزه مفهومی تولید انرژی، مصرف انرژی، مدیریت درآمدهای حاصل از انرژی، صنایع و خدمات مرتبط با انرژی، محیط زیست و انرژی، بازار و دیپلماسی انرژی قرار داد.
• نهادهای سیاستی در حوزه انرژی: نهادهای سیاستی در بخش انرژی می‌توانند چهار نقش سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری، مدیریت و برنامه‌ریزی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری را دارا باشند.
• ابزارهای سیاستی در حوزه انرژی: نهادهای مختلف سیاست‌گذار و تنظیم‌گر، ابزارهای سیاستی را برای تحقق اهداف سیاستی استفاده می‌کنند. این ابزارها می‌توانند در قالب قوانین، اسناد بالادستی، مقررات و آیین‌نامه‌ها، قرارداد‌ها، مجوزها، وضع تعرفه، استانداردگذاری، وضع مالیات، وضع جریمه و تحریم، مشوق‌ها و معافیت‌ها و اطلاع‌رسانی و آگاه‌سازی استفاده شوند.

* چالش‌های حوزه حکمرانی انرژی

در این پژوهش آمده است که ساختار حکمرانی انرژی متشکل از نهادها و موسسه‌های متولی بخش انرژی است. نهادهای بخش انرژی کشور را می‌توان در دوره قبل و بعد از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷ بررسی کرد. سیر تأسیس نهادهای متولی‌بخش انرژی در قبل از انقلاب اسلامی در شکل زیر نشان داده شده است.

در این پژوهش آمده است که فرایند تحول نهادهای متولی انرژی بعد از انقلاب نیز در شکل زیر آمده است.

* الزامات تاسیس وزارت انرژی مبتنی بر مطالعات موردی کشورهای موفق 

در این پژوهش آمده است که بررسی ساختار حکمرانی انرژی کشورهای منتخب از جمله چین، روسیه، مکزیک، نوروژ و برزیل حاکی از این است که برنامه‌ریزی و مدیریت انرژی در این کشورها به صورت یکپارچه و هماهنگ در نهادی صورت می‌گیرد که به طور عمده بر عهده وزارت انرژی یا کمیته‌ای به این هدف است و تمامی این کشورها توانسته‌اند بین لایه‌های حکمرانی، یعنی برنامه‌ریزی و مدیریت، تنظیم‌گری و تصدی‌گری، تفکیک قائل شوند. در اینجا به ساختار حکمرانی انرژی دو کشور چین و مکزیک پرداخته شده است.

حکمرانی انرژی چین؛ سیر تاریخی تحولات حکمرانی بخش انرژی چین نشان می‌دهد که این کشور طی دهه‌های گذشته به تدریج تلاش کرده است تا با تفکیوک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری‌های مطلوب حکمرانی را به درستی در ساختار حاکمیت شکل دهد.

نکته شایان توجه در ارتباط با حکمرانی انرژی چین آن است که چین توانست به تدریج مکانیزم‌های بازار را در بخش انرژی اجرا کند اما بازیگر اصلی بازار چین شرکت‌های دولتی‌اند و به دلیل تضمین امنیت انرژی، چین قوانین سوخت‌گیرانه‌ای را برای حضور بخش خصوصی به ویژه در حوزه تولید انرژی در نظر گرفته است.

حکمرانی انرژی مکزیک؛ در ساختار حکمرانی انرژی مکزیک، وظیفه مدیریت و برنامه‌ریزی بخش انرژی به صورت یکپارچه در اختیار وزارت انرژی است و این وزارتخانه در سایر لایه‌های حوز ه حکمرانی انرژی ورود نمی‌کند. 

* نقشه راه تأسیس وزارت انرژی

به زعم این پژوهش پس از تعیین الزام‌های تأسیس وزارت انرژی و تغییراتی که باید به منظور کارکرد مناسب این وزارتخانه ایجاد شود، نقشه راه اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور به منظور تأسیس وزارت انرژی کارامد تدوین شود.

در ادامه این پژوهش آمده است که فقدان متولی برای برنامه‌ریزی و مدیریت یکپارچه انرژی کشور مهمترین چالش حکمرانی انرژی است، متخصصان در پنل خبرگانی پیشنهاد ایجاد پست معاونوت انرژی رئیس‌جمهور و تأسیس سازمان مدیریت راهبردی انرژی کشور به ریاست معاون انرژی رئیس‌جمهور را مطرح کردند.

این پژوهش مطرح می‌کند که پس از انجام اصلاحات در شورای عالی انرژی، دبیرخانه این شورا، یعنی سازمان مدیریت راهبردی انرژ ی کشور، باید قانون جامع انرژی کشور را با هدف انجام اقدام‌های لازم برای تأسیس وزارت انرژی به منظور تصویب در مجلس تدوین کند. این قانون باید شامل بندهای زیر باشد:

• شرایط تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی صنعت برق، بالادست و پایین‌دست صنعت نفت
•  اصلاح رابطه مالی دولت با شرکت‌های دولتی و غیردولتی حوزه انرژی
• شرایط و نحوه تخصیص یارانه‌های انرژی
• اصلاح و تجمیع قوانین حوزه انرژی
• اصلاح ساختار وزارتخانه‌های اقتصاد و دارایی، نفت، نیرو و جهاد کشاورزی
• اصلاح و تدوین اساسنامه‌های شرکت‌های دولتی حوزه انرژی

نقشه راه اصلاح حکمرانی انرژی کشور به منظور تأسیس وزارت انرژی به صورت خلاصه در شکل زیر نشان داده شده است:

بر اساس نتایج حاصل از این مطالعه در جمهوری اسلامی ایران، طی سالیان گذشته برای حل مسئله فقدان مدیر یت یکپارچه انرژی بدون توجه به تفکیک نشدن وظایف سطوح دیگر حکمرانی، فقط تشکیل شوراهای مختلف مانند شورای عالی انرژی پیشنهاد شده است که این شورا نیز به دلایلی مانند فقدان اصلاح ساختارهای موازی پس از تشکیل ، مغایرت مقررات و قوانین تشکیل دستگاه‌ها‌ی زیرمجموعه بخش انرژ ی و اشکال‌های ساختاری و عملکردی دبیرخانه‌شورا ی عالی انرژی هیچگاه کارامد نبوده‌اند.

این پژوهش در انتها توضیح می‌دهد که تغییرات ساختاری در نام حکمرانی انرژی به تنهایی منجر به بهبود وضع موجود نخواهد شد بلکه باید ابتدا مقدمات ایجاد وزارت انرژی از جمله ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی، تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری از وزارتخانه‌های نیرو و نفت و اصلاح روابط مالی شرکت‌های ملی با دولت و ... صورت گیرد که نیازمند فرایند تدریجی و زمان‌بر است. 

بر مبنای چالش‌های شناسایی شده در این پژوهش و درس‌آموزه‌هایی که از بررسی ساختار حکمرانی کشورهای منتخب به دست آمده بود، در پنل تخصصی اصلاحاتی تدوین شد که باید در ساختار انرژی کشور (در سه لایه برنامه ریزی و مدیریت، تنظیم‌گری و تصدی‌گری) به منظور تأسیس وزارت انرژی کارامد ایجاد شود، عبارتاند از:

• ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی برای صنای بالادستی و پایین‌دستی نفت و گاز و صنعت برق، اصلاح گردش مالی صنعت برق، اصلاح رابطه مالی شرکت‌های دولتی تولید انرژی با دولت، انتقال شرکت‌های دولتی تولید انرژی از وزارت نفت و نیرو به وزارت اقتصاد و ... . 

یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در نهایت پس از تعیین اقدام‌های لازم نقشه راهی برای تحقق این اقدام‌ها و فراهم آوردن مقدمات تأسیس وزارت انرژی تدوین شود که به ایجاز عبارت است از:

• انتصاب معاون انرژی رئیس‌جمهور؛
• تأسیس سازمان مدیریت راهبردی انرژی؛
• اصلاح قانون شورای عالی انرژی به منظور انتقال دبیرخانه از سازمان برنامه و بودجه به سازمان مدیریت راهبردی انرژی و اصلاح وظایف شورای عالی انرژی؛
• تدوین قانون جامع انرژی از سوی سازمان مدیریت راهبردی انرژی با هدف اصلاح نام حکمرانی انرژی و انجام اقدام‌های لازم برای تأسیس وزارت انرژی؛
• اجرای قانون جامع انرژی از سوی سازمان مدیریت راهبردی انرژی.

این پژوهش به کوشش محمدرضا اکبری (دکتری مهندسی نفت)، امیرحسین سوهانکار (کارشناسی ارشد مهندسی مکانیک و پژوهشگر حوزه انرژی) و حمید حیدری (کارشناسی ارشد مهندسی نفت، عضو بازنگری سیاست‌های کلی انرژی مجمع تشخیص مصلحت نظام) انجام شده است.