چه کسانی بودجه کشور را سوزاندند؟/ واکاوی بحران «هدفمندی یارانه‌ها»

همه آنچه هدر رفت
١٣٠ هزار میلیارد تومان در ۳ سال پایانی دولت دهم از بین رفت؛ درست در سه سال اول اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها، طرحی که قرار بود اقتصاد را از بحران به سلامت برساند، رقابت را مفهوم ببخشد و تولید را از زمین بلند کند، اما نتیجه‌ای معکوس در برداشت. هدر رفت ١٣٠ هزار میلیارد تومان رقمی است که از سوی سخنگوی دولت مورد تایید قرار گرفته و بررسی‌های دولت روحانی از عملکرد دولت پیشین در حوزه هدفمندی یارانه‌ها گواه هدررفت منابع عظیم مالی کشور است. در حالی که قرار بود دولت ٥٠درصد عواید ناشی از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها را در قالب یارانه نقدی میان مردم توزیع کند، نسبت به استقراض برای تامین اعتبار مورد نیاز برای توزیع یارانه نقدی اقدام کرد، به این ترتیب ٣٤ هزار میلیارد تومان بیش از عواید ناشی از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها میان مردم توزیع شد تا بنا بر اعلام نوبخت، رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سخنگوی دولت یارانه توزیعی نقدی به ١٣٠ هزار میلیارد تومان برسد؛ پولی که به باور کارشناسان تاثیری در بهبود فضای اقتصادی ایران نداشت و به رشد لجام‌گسیخته تورم، افزایش انفجاری نقدینگی و ایجاد رکود عمیق و... دامن زد. به این ترتیب ١٣۰ هزار میلیارد تومان در ۳ سال پایانی دولت دهم از بین رفت. پولی که می‌توانست فرصت سرمایه‌گذاری برای اقتصاد ایران باشد و منجر به کسب درآمدهای بالا‌تر شود، اما خرج هزینه‌های جاری مردم یعنی نان، آب، گوشت و نخود و لوبیا شد. راز کاهش یک‌بار یارانه سهم تولید در قانون بودجه ۹۲ از
۱۰ هزار میلیارد تومان به ۲/۴ هزار میلیارد تومان نیز در کسری شدید بودجه دولت وقت برای پرداخت یارانه نقدی به مردم بود. گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دولت احمدی‌نژاد نشان می‌دهد که این دولت در سه سال پایانی عمرش، سهم تولیدکنندگان از یارانه تولید را به آن اندازه که در بودجه پیش‌بینی شده بود نیز پرداخت نکرد. بسیاری از کارشناسان راز بحران در اجرای طرح هدفمندی را کج بودن خشت اول، یعنی تعیین غیرکارشناسی رقم ٤٥ هزار و ٥٠٠ تومان برای هر ایرانی می‌دانند چرا که در عمل تجربه نخستین سال اجرا نشان داد درآمدهای این طرح کفاف هزینه‌های آن را نمی‌دهد.
قانونی به نام هدفمندی
قانون هدفمندسازی یارانه‌ها با عباراتی نظیر «تورم افسار گسیخته»، «گرانی»، «نوسانات ارزی»، «سقوط ارزش ریال» و «نابودی تولید» گره خورده و یادآور «رییس دولتی» است که می‌خواست نفت را بر سر سفره مردم بیاورد، اما به شهادت آمار‌های اقتصادی دولتش، سفره آنان را کوچک‌تر کرد. اما آیا مسوولیت بار خارج از تحملی که بر اثر اجرای این قانون بر طبقات متوسط، کارگر و حاشیه‌نشین تحمیل شد، تنها بر دوش احمدی‌نژاد است یا او شرکای دیگری هم داشت؟در میان همه «دستاوردهایی» که برای اجرای «نادرست» قانون هدفمندسازی یارانه‌ها شمرده می‌شود، نابودی واحدهای تولیدی اگر چه کمتر به چشم می‌آید اما احتمالا از سایر پیامدهای اجرای این قانون فاجعه‌بار‌تر است. صورتش یک جمله است و از فرط تکرار ملال‌آور شده: «کارخانه تولید فلان محصول تعطیل شد». اما این صورت به ظاهر بی‌تفاوت نمی‌تواند تبعات بیکاری کارگران و افزایش لشگر بیکاران را آن‌گونه که باید نشان دهد. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها دست کم به واسطه ماده یک آن به کارخانه‌ها و واحدهای تولیدی مربوط می‌شود. ماده یک این قانون دولت را مکلف می‌کند تا قیمت حامل‌های انرژی را افزایش دهد. نتیجه ناخواسته افزایش قیمت حامل‌های انرژی، افزایش هزینه‌ واحدهای تولیدی و در مرحله بعدی ورشکستگی آنها بود، آن هم در غیاب یارانه‌ای که قرار بود از درآمد ناشی از اجرای این قانون به واحدهای تولیدی پرداخت شود اما نشد. ماده ۸ قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به صراحت تکلیف کرده است ۳۰ درصد از درآمد ناشی از اجرای این قانون در قالب کمک‌های بلاعوض یا تسهیلات به تولیدکنندگان پرداخت شود اما پرسش اینجاست که کدام نهاد سهم تولیدکنندگان از درآمد ناشی از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها را نداد؟ دولت احمدی‌نژاد یا مجلس اصولگرا؟ این پرسشی است که با گذشت دو سال از پایان دولت دهم کماکان اعتبارش را حفظ کرده است، به این دلیل ساده که دولت یازدهم به شیوه‌ای مشابه سلفش، طرح هدفمندسازی یارانه‌ها را اجرا می‌کند، طرحی که اجرای کاملش به این سبک و سیاق چشم‌انداز خاصی را ترسیم می‌کند: آزادسازی قیمت‌ها. البته که انداختن همه تقصیرات به گردن رییس دولتی که رفتارهای خاصش برای بخشی از جامعه ایران نامانوس بود، راحت‌تر است اما شاید بتوان از رهگذر نگاهی موشکافانه‌تر، درک بهتری از آنچه طی ۳ سال اجرای فاز اول قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در دولت احمدی‌نژاد (٩٠ تا ٩٢) و طی ٢ سال اجرای فازهای دوم و سوم این قانون در دولت یازدهم (٩٣ و ٩٤) بر سر واحدهای تولیدی آمد و می‌آید، داشت.
درآمدی که قرار بود حاصل شود
مجالس هشتم و نهم و دولت احمدی‌نژاد در قوانین بودجه سال‌های ۹۰، ۹۱ و ۹۲ پیش‌بینی کرده بودند از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها که از ۲۸ آذر ۸۹ آغاز شده بود، به ترتیب ۵۴، ۶۶ و ۵۰ هزار میلیارد تومان درآمد کسب خواهند کرد. در قانون هدفمندسازی یارانه‌ها پیش‌بینی شده بود این درآمد از محل اصلاح قیمت‌های حامل‌های انرژی (بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع، سایر مشتقات نفت و گاز طبیعی)، آب، جمع‌آوری و دفع فاضلاب، برق، آرد و نان، گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، ‌خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی (مسافری) تامین شود. قانون بودجه سال ۹۱ تعیین کرده بود از ۶۶ هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده برای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، ۵۶ هزار میلیارد تومان از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و ۱۰ هزار میلیارد تومان از محل یارانه نان، برق و سایر کالا‌ها و خدمات به دست خواهد آمد. قانون بودجه سال ۹۲ نیز تعیین کرده بود از ۵۰ هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده برای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، ۳۸/۸ هزار میلیارد تومان از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و ۱۱/۲ هزار میلیارد تومان از محل یارانه نان، برق و سایر کالا‌ها و خدمات به دست خواهد آمد. نکته قابل توجه آن است که قانون بودجه سال ۹۰ نسبت به شیوه تامین درآمد اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها سکوت کرده بود.
بودجه ۹۰ در خصوص جزییات منابع قانون هدفمندسازی یارانه‌ها سکوت کرده بود
بر اساس آنچه در قوانین بودجه سه سال پایانی دولت احمدی‌نژاد آمده بود، باید نزدیک به ۲۲/۵ هزار میلیارد تومان از درآمد ناشی از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به تولیدکنندگان کمک می‌شد. ۱۰ هزار میلیارد تومان در سال ۹۰، ۱۰ هزار میلیارد تومان در سال ۹۱ و حدود ۲/۵ هزار میلیارد تومان در سال ۹۲. یارانه سهم تولید در سال‌های ۹۰، ۹۱ و ۹۲ کمتر از ۳۰درصد از درآمد ناشی از قانون هدفمندسازی یارانه‌ها تعیین شده بودبنابراین در بودجه مصوب مجلس وقت در سال‌های ۹۰، ۹۱ و ۹۲ یارانه سهم تولید بر خلاف ماده ۸ قانون هدفمندسازی یارانه‌ها کمتر از ۳۰درصد از درآمد ناشی از اجرای این قانون تعیین شده بود. به بیانی دیگر، سهم یارانه تولید از درآمد ناشی از اجرای قانون یاد شده به ترتیب ۱۸/۵درصد در سال ۹۰، ۱۵درصد در سال ۹۱ و ۵درصد در سال ۹۲ بود.
میزان یارانه تعیین شده برای تولید طی ۳ سال پایانی دولت دهم روند نزولی داشت
منابع و مصارف پیش‌بینی شده برای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در قوانین بودجه سال‌های ۹۰، ۹۱ و ۹۲ که البته با متن صریح قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مغایرت داشت، با همکاری مشترک مجلس و دولت وقت تعیین شده بود و این دو نهاد حکومتی با همکاری یکدیگر سهم تولید را تقلیل دادند.
درآمدی که حاصل شد
چه میزان از درآمد هدفمندی یارانه‌ها حاصل شد؟ آیا درآمد به دست آمده در هر سال براساس قانون بودجه همان سال توزیع شد؟ پرسش‌هایی از این دست، پنجره‌ جدیدی را به‌روی چگونگی اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها باز می‌کند. این پرسش‌ها زمانی کلیدی‌تر می‌شوند که بدانیم دولت‌ احمدی‌نژاد در تمام این سه سال، گزارش آماری دقیقی از درآمدی که از اجرای این قانون کسب کرد، ارایه نکرد و دستیابی به چنین آماری تنها از خلال اظهارات مقامات دولتی یا نمایندگان مجلس امکان‌پذیر است. «محمدرضا فرزین»، دبیر ستاد هدفمندی یارانه‌ها در دولت احمدی‌نژاد در یکی از نوشته‌هایش که به تحلیل پیامدهای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخته، آماری از درآمد محقق شده از اجرای این قانون در سال‌های ۸۹ تا ۹۱ را ارایه کرده است. به گفته فرزین، درآمد ناشی از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در سال‌های ۸۹، ۹۰، ۹۱ به ترتیب ۳/۵، ۲۹/۲ و ۳۰/۲ هزار میلیارد تومان بوده است. «ابراهیم آقامحمدی»، عضو کمیسیون تلفیق بودجه مجلس نیز میزان درآمد دولت از قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در سال ۹۲ را ۲۸ هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. آقای فرزین ماخذ آمار ارایه شده را خزانه‌داری، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و وزارت نفت عنوان کرده است، بنابراین دولت در سال‌های ۹۰، ۹۱ و ۹۲ به ترتیب ۵۴، ۴۶ و ۵۶ درصد از درآمد پیش‌بینی شده در قوانین بودجه را کسب کرده است، یعنی تقریبا نیمی از آنچه برای خرج آن برنامه‌ریزی کرده بود. طی ۹۰، ۹۱ و ۹۲ نیمی از درآمدی که تصور می‌شد از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به‌دست می‌آید، محقق شد.عوامل متعددی در کاهش تقریبا ۵۰ درصدی درآمد ناشی از هدفمندسازی یارانه‌ها دخیل بودند، از خطای کار‌شناسی قانونگذار یا‌‌ همان مجلس تا فساد اقتصادی سیستماتیک دولت. «محسن رنانی» استاد اقتصاد دانشگاه اصفهان و از منتقدان شیوه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، معتقد است که «اقتصاد یک ماشین مکانیکی نیست که با دادن داده‌هایی، بدون هیچ‌گونه تغییر در سایر شرایط دقیقا‌‌ همان چه را که از داده خود تصور داریم، دریافت کنیم.» این اقتصاددان برجسته در توضیح علت ناپدیدشدن نیمی از درآمد پیش‌بینی شده از محل هدفمندی یارانه‌ها می‌گوید: «اقتصاد یک سیستم زنده است، درست مثل بدن یک انسان و حتی زنده‌تر از آن. شما نمی‌توانید بگویید این بدن مثلا اطراف شکمش چربی زیادی دارد، این چربی‌ها را ‌برداریم و مثلا تزریق کنیم زیر پوست صورت که استخوانی است. اقتصاد یک سیستم زنده است و همین که چاقوی جراحی به آن زدید، واکنش نشان می‌دهد و اصلا ممکن است برخیزد و فرار کند و نگذارد شما جراحی‌اش کنید. در سیاستگذاری باید بدانیم که با یک موجود فوق‌العاده حساس و حسابگر، که گاهی عاطفی است و گاهی عقلانی روبه‌رو هستیم و به سیاست‌ها و برنامه‌های ما واکنش نشان می‌دهد.»
یارانه تولید در دولت یازدهم
دولت‌ روحانی با درآمدی که از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها کسب می‌کند، از عهده پرداخت یارانه نقدی به مردم که بنابر اعلام «محمدباقر نوبخت» سخنگوی دولت روحانی به‌طورمتوسط ۳/۳ هزار میلیارد تومان در ماه است (۴۰ هزار میلیارد تومان در یک سال) بر نمی‌آید، چه برسد به آنکه بخواهد سهم یارانه تولید را نیز پرداخت کند. دولت روحانی در بودجه سال‌‌ ۹۳ (فاز دوم) پیش‌بینی کرده بود که رقمی بالغ بر ۴۸ هزار میلیارد تومان از محل هدفمندسازی یارانه‌ها درآمد داشته باشد. بنابر اعلام صریح دولت قرار بود این رقم از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و افزایش قیمت آب و کارمزد جمع‌آوری و دفع فاضلاب به دست آید. دولت در سال جاری نیز (فاز سوم) پیش‌بینی کرده است همین مقدار از محل هدفمندی یارانه‌ها درآمد داشته باشد. آن‌طور که در بودجه ۹۳ نوشته شده بود، قرار بود ۱۰ هزار میلیارد تومان از این درآمد با اولویت کمک به بخش تولید، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی هزینه شود. بنابراین دولت یازدهم در سال گذشته کمتر از ۲۱ درصد از درآمد ناشی از هدفمندسازی یارانه‌ها را به واحدهای تولیدی اختصاص داد. اما یارانه تولید در سال جاری به کمتر از ۲/۵هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است که بالغ بر ۱۰/۸۳ درصد از درآمد ناشی از هدفمندسازی یارانه‌ها می‌شود. باز هم کمتر از ۳۰درصد. به نظر می‌رسد دولت یازدهم از این نظر راه دولت احمدی‌نژاد را ادامه می‌دهد. بدین‌ترتیب می‌توان به یکی از ریشه‌های رکود کشنده بازار و تعطیلی سریالی واحدهای تولیدی پی برد.
کارکرد متناقض
شیوه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و نتایجش، پرداخت یارانه نقدی به همه مردم را به معضلی جدی تبدیل کرده است. طرح دولت یازدهم برای حذف دهک‌های پردرآمد از دریافت این یارانه در همین راستا قابل ارزیابی است چرا که یارانه نقدی که حالا دیگر مردم به دریافت آن عادت کرده‌اند، یارانه سهم تولید را که باید صرف رونق اقتصاد، اشتغالزایی و... شود، می‌بلعد و صرف خرید کالا می‌کند. در این پنج سال واحدهای تولیدی زیادی تعطیل و کارگران بیشماری بیکار شدند. این روند در دولت یازدهم به ناچار ادامه یافته است. گویی قانونی که قرار بود انقلابی در اقتصاد ایران برپا کند و شرایط طبقات محروم جامعه را بهبود ببخشد، کارکردی متناقض پیدا کرده است.