ارزش کل دارایی‌های دولت 9 برابر حجم نقدینگی امسال و 14 برابر نقدینگی سال 96

گزارش گروه رسانه‌های دیگر خبرگزاری آنا، طی دهه‌های گذشته، به بدهی‌های دولتی بیشتر از دارایی‌های دولت توجه شده است، در حالی که دارایی‌های عمومی می‌توانند نقش بزرگی در تولید رفاه و ایفای تعهدات دولت داشته باشند. اهمیت دارایی‌های عمومی آنجا مشخص می‌شود که کوچک‌ترین تغییر در سودآوری این دارایی‌ها، علاوه‌بر اینکه سهم قابل‌توجهی در نرخ رشد اقتصادی کشور دارند و درآمدهای عمومی را افزایش می‌دهند، تاثیر بسیار بزرگ‌تری در ارزش‌گذاری دارایی‌های عمومی ایجاد می‌کنند. در ایران برخلاف کشورهای دیگر، بسیاری از دارایی‌های عمومی نه‌تنها حتی ارزش‌گذاری نشده‌اند، بلکه حتی فهرستی از همه دارایی‌ها هم ایجاد نشده و اطلاعات جزئی دارایی‌ها فقط در اختیار دستگاه‌های اداری و مدیران آنها باقی‌مانده است.

اما حالا با افزایش نگرانی‌ها از کسری بودجه، دولت دست به‌کار شده و در لایحه بودجه سال 99 برای جبران کسری بودجه خود، در قالب مولدسازی دارایی‌ها، 40 هزار میلیارد تومان درآمد از فروش اموال مازاد خود و هشت‌هزار میلیارد تومان درآمد نیز از طریق صکوک اجاره به‌عنوان یکی از ابزارهای مولدسازی، پیش‌بینی کرده است. با در نظر گرفتن درآمد 48 هزار میلیارد تومانی دولت از فروش و اجاره دارایی‌های غیرمولد خود، حال سوال‌هایی به این شرح مطرح می‌شود که اولا رقم دارایی‌های مولد دولت در ایران چقدر است؟ ثانیا آیا در سطح جهان استانداردی برای سنجش حجم دارایی‌های دولت وجود دارد که دولت در ایران نیز از این الگو استفاده کند؟ و نکته سوم اینکه چالش‌های دولت در مولدسازی این دارایی‌ها چیست؟

در گزارش پیش‌رو با استفاده از آمار و ارقامی که اخیرا مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه منتشر کرده، به این سه سوال پاسخ داده شده است. نتایج جالب‌توجه است، به‌طوری‌که در حالی نسبت حجم دارایی‌های عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی در کشورهای مختلف جهان 114 درصد است که در برآورد حداقلی این میزان در ایران 206 درصد و در برآورد حداکثری این میزان ۷۴۱ درصد است. همچنین برآوردهای مراکز پژوهشی دولتی نشان می‌دهد ارزش دارایی‌های شمارش‌شده دولت در ایران 5000 هزار میلیارد تومان و ارزش کل دارایی‌های فهرست‌شده و نشده دولت حدود 18000 هزار میلیارد تومان است. برای تصور درشتی این رقم کافی است بدانیم این میزان 9 برابر حجم نقدینگی امسال و 14 برابر رقم نقدینگی سال 96 (سال شمارش دارایی‌های دولت) است.

دارایی‌های عمومی کدامند؟

در دهه‌های پیش مطالبات مردم، عمدتا راه، جاده و زیرساخت‌ها بود و دولت‌ها می‌توانستند متمرکز بر همان مطالبات، منابع لازم را فراهم آورند. اما امروزه مردم آگاهی بیشتر نسبت به منافع خاص خود در مقابل منافع کلی و عمومی دارند و همچنین خواسته‌های انبوه مردم همزمان با کاهش شدید منابع در اختیار دولتمردان شده است. در این شرایط است که دولت‌ها باید از همه امکانات و گزینه‌های ممکن استفاده کنند و یکی از این منابع، دارایی‌های عمومی است. توجه به دارایی‌های عمومی پنهان، ویژه دولت ایران نیست و دولت‌های جهان تقریبا همگی با مشکل منابع از یک‌طرف و مطالبات فراوان از طرف دیگر مواجه هستند. چالش طبقه‌بندی و مفهوم‌سازی حول دارایی‌های عمومی، بسیار فقیر است. برای مثال، کتاب ثروت عمومی ملل فقط بر دارایی‌های تجاری عمومی متمرکز است و آنها را به دو رده شرکت‌های دولتی و املاک و مستغلات تقسیم می‌کند. اما در کشور ما و با توجه به متون فقهی و شرعی موجود و با استناد بر قانون اساسی، می‌توان دارایی‌های عمومی را در پنج مصداق و به شرح زیر طبقه‌بندی کرد: 1-زیرساخت‌های حمل‌ونقل شامل جاده، تونل، پل و... ، 

2-زمین، املاک و مستغلات، 3-شرکت‌های دولتی، 4-مراتع و 5-معادن و ذخایر مسکوت. شناخت دارایی‌های دولت در ایران تا قبـل از سـال 1394 به‌طور جدی مورد توجه قرار نگرفته بود. به عبارت بهتر، تـا آن تاریخ غالبا آمار اموال منقول کـه در اختیـار مسئول مربوطـه بود، نگهداری می‌شد تا در پایان مسئولیت به دولت بازگردانده شود. این در حالی است که دارایی‌های اصلی و مولد دولت در بخش غیرمنقول که ارزش بسیار بالایی دارد نه‌تنها شناسایی نشده بود، بلکه از ظرفیت آنها بـرای ارزش‌آفرینی اسـتفاده نمی‌شـد. بـه این منظـور وزارت امـور اقتـصادی و دارایـی بـا همکاری سازمان حسابرسی به تدوین مبـانی نظـری شـناخت دارایی‌های دولت در قالب «مفاهیم نظـری گزارشـگری مالـی بخش عمومی» پرداخت.

سپس تدوین و تالیف اسـتانداردهای حسابداری بخش عمومی ادامه یافت که اکنون نیز ادامه دارد. پس از این مراحل و با اجرایی‌شدن نظام حسابداری بخش عمومی با رویکرد تعهـدی در دسـتگاه‌های اجرایـی از سـال 1394، لزوم شناسایی اموال دولت به تفکیـک و ارزش‌گذاری آنها جهت کنترل بیـشتر، انعکـاس در صـورت‌های مـالی و تجزیه و تحلیـل‌های آتـی براساس صـورت‌های مـالی و یادداشت‌های توضیحی همراه، بیش از پیش احساس شـد. در این راستا اداره‌کل امـوال دولـتی و اوراق بهـادار وزارت امـور اقتصادی و دارایی در سال 1395 دسـتورالعملی تحـت‌عنـوان «شیوه‌نامه نحوه و زمان شناسایی اولیه، برکنـاری و واگـذاری دارایی‌های دولت» که براساس استانداردهای شماره‌های 5، 6 و 7 حسابداری بخش عمومی تدوین شده بود به اداره‌کل‌های امور اقتصادی استان‌ها جهت اجـرا در دسـتگا‌های اجرایـی ابـلاغ کرد. از آنجاکه طـرح شناسـایی امـوال بـرای اولیـن‌بـار در دستگاه‌های اجرایی پیاده‌سازی می‌شد، مشکلاتی در اجرای این طرح وجود داشت. با وجود این، اغلب اطلاعات دارایی‌ها تنها در اختیار استفاده‌کنندگان از دارایی‌ها یا مدیران در اداره‌های وزارتخانه‌های مختلف قرار دارد و تلاش‌ها برای یکپارچه‌کردن اطلاعات، با مقاومت ذی‌نفعان فعلی مواجه می‌شد. بیشتر تلاش‌ها در ارزش‌گذاری دارایی‌ها محدود به دارایی‌های مالی هستند تا آمار آن در اختیار دولت مرکزی و شرکت‌های دولتی مرئی و ثبت‌شده در بورس سهام قرار گیرد و بیشترین چالش، مربوط به بخش املاک و مستغلات است.

3 چالش مولدسازی دارایی‌هایی دولت

 به‌طور کلی مولدسازی دارایی‌های دولت به‌دنبال مبحث دارایی‌های مسموم بانک‌ها و موسسات مالی مطرح شده است. دارایی‌های مسموم بانک‌ها، آن بخش از دارایی‌های نقدنشونده‌ای است که قدرت بانک‌ها در کارکرد ویژه بانکی، یعنی عملیات مالی را مختل می‌کند. برای مثال، مطالبات بانکی یا مستغلات بانک‌ها با آنکه در ترازنامه بانک‌ها منعکس می‌شوند ولی در عملیات اصلی بانک که پرداخت تسهیلات و سودسازی از آن محل است، سهمی ندارند. با این توضیح، به‌نظر می‌رسد منظور غالب از مولدسازی، بازگرداندن دارایی‌های عمومی به چرخه سودسازی و تامین مالی دولت است. دارایی‌های عمومی به دو شیوه کلی مولدسازی (تبدیل به گردش مالی) می‌شوند:

1-   تجدیدناپذیر (واگذاری کل مالکیت و از دسترس خارج‌شدن دارایی) و 2- تجدیدپذیر (حفظ حق حاکمیت و واگذاری حق بهره‌برداری).

تجارب بین‌المللی حاکی از آن است که فروش و مولد‌سازی دارایی‏های دولت با اهدافی نظیر کاهش بدهی‏های دولت و سرمایه‌‏گذاری مجدد در شرایط خاص و با برنامه مشخص و محدود در بسیاری از کشور‌ها انجام شده است. روش اصلی برای درآمدزایی از این گروه از دارایی‏ها فروش و مولد‌سازی است. در فرآیند مولد‌سازی دارایی غیرنقدشونده دولت با استفاده از روش‌هایی نظیر اجاره کوتاه و بلندمدت، زمین و ساختمان به دارایی نقدشونده تبدیل می‌شود و دولت از جریان نقدی ایجادشده بدون واگذاری مالکیت بهره ببرد. دسته دیگری از این دارایی‌ها نیز همانند شرکت‌های دولتی به‌صورت مستقیم قابل فروش در بازار بورس اوراق بهادار هستند.

درخصوص مولدسازی دارایی‌ها در ایران باید به چندین نکته توجه داشت: بدیهی اسـت که انجـام مولد‌سازی دارایی‌های دولت با موانع و چالش‌هایی روبـه‌رو است که می‌توان آن را در قالب موانع انسانی، قانونی و سازمانی تقسیم کرد که مهم‌ترین مـانع در شناسایی صحیح امـوال، «موانـع ثبـت قـانونی امـوال (نظـیر: تـصرفی، واگــذاری، بــدون ســند مالکیــت، واگـذاری بــدون مستندات قانونی و...)» است. دلیل این امر را می‌توان عـدم اهمیـت قـانونگذاران و برنامه‌ریزان در شناسـایی اموالـی کـه بـا ویژگی‌هایی نظـیر تـصرفی، واگـذاری و... در اختیـار دسـتگاه اجرایی بوده است، دانست. بالطبع مدیران اجرایی دستگاه‌ها نیز شناسایی چنین اموالی را در اولویت برنامه‌های خـود مدنظـر قرار نداده‌اند. مانع مهم دیگر نیز مربوط به ضعف قوانین درمـورد ارزش‌گذاری دارایی‌های دولت است، به این دلیـل کـه در فرآیندهای مربوط به ارزش‌گذاری دارایی‌ها، ضعف‌هایی نظیـر عدم استفاده از کارشناسان متخصص و نادیـده گـرفتن اهمیـت فـرد متخـصص در ارزش‌گذاری یا الـزام سـازمان‌هـا بـه شناسایی اموال در بازه‌ زمانی محدود مشاهده می‌شود. در این زمینه در کشورمان مطالعات محدودی انجام شده و همچنین آمارها و پایگاه‌های داده نیز در اختیار مدیران دولتی است که در عدم انتشار آن از هیچ کوششی دریغ نمی‌کنند.

اولین تصور از مولدسازی دارایی‌های دولتی این است که دارایی‌های تجاری و غیرتجاری دولت به بخش خصوصی واگذار شود. اما تجربه چهار دولت در خصوصی‌سازی ایران نشان داد خصوصی‌سازی به‌تنهایی کافی نیست و در شرایط حاضر بدون در نظر گرفتن موانع و چالش‌های پیشین، خصوصی‌سازی حتی ممکن است سرمایه‌های اجتماعی کشور را هم دچار مخاطره کند. تجربه موفق جهانی می‌گوید: «باید دارایی‌های عمومی از دسترس سیاستمداران و دولتمردان دور نگه داشته شود.» بنابراین دور کردن مدیران شرکت‌های دولتی از ذخایر نقدی، یک سیاست خوب آزموده‌شده در زمینه مولدسازی دارایی‌های دولتی است. تجربه اتریش، منع صریح قانون در عضویت نیروهای سیاسی و دولتی در هیات‌مدیره‌های شرکت‌های دولتی است. در نمونه نیوزیلند که وزیر مربوطه حق هدایت و جهت‌دهی هیات‌عامل صندوق مستمری عمومی را دارد، دستورالعمل‌هایش باید مکتوب تسلیم شود، در مجلس ارائه شود و در روزنامه هم منعکس شود. در تجربه کانادا، یک کمیته انتصابات نامزدهایی را پیشنهاد می‌کند که وزیر مالیه و دولت‌های استانی با همکاری هم ۱۲ نفر عضو هیات سرمایه‌گذاری برنامه مستمری کانادا را منصوب کنند.

18000 هزار میلیارد تومان دارایی راکد

در همایش مولدسازی اموال و دارایی‌های راکد که طی سال 1396 برگزار شد، میزان دارایی‌های احصاشده دولت در قالب اموال غیرمنقول تاکنون 5000 هزار میلیارد تومان (یا پنج‌میلیون میلیارد تومان) اعلام شده است. اما براساس اعلام خزانه‌دار کل کشور، رقم 5000 هزار میلیارد تومان احصاشده، یک تخمین تمام‌شماری نیست که شامل همه دارایی‌ها شود و تعداد و ارزش دارایی‌های دولت می‌تواند افزایش بیشتری داشته باشد، به‌طوری‌که براساس نهاد مذکور و برآوردهای اداره‌کل اموال دولتی و اوراق بهادار، عدد ۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان ذکرشده برای میزان دارایی‌های مربوط به ۳۵۰ هزار دارایی‌هایی شناسایی‌شده دولتی است و اگر سایر اموال و دارایی‌های احصانشده دولت را نیز به این 350 هزار دارایی اضافه کنیم، تعداد دارایی‌های دولت تا یک‌میلیون واحد می‌رسد که در آن صورت ارزش دارایی‌های دولتی به 18000 هزار میلیارد تومان (یا ۱۸ میلیون میلیارد تومان) خواهد رسید. با توجه به اینکه رقم مذکور مربوط به برآوردها و محاسبات سال 1396 است، بر این اساس با در نظر گرفتن رقم 1286 هزار میلیارد تومانی نقدینگی سال ۱۳۹۶، رقم مذکور معادل ۱۴ برابر نقدینگی است.

دارایی‌های راکد دولت 6.5 برابر استاندارد جهانی

با توجه به اشکال و انواع حکمرانی در کشورهای مختلف، تعیین استاندارد جهانی برای اموال و دارایی‌های دولتی به احتمال زیاد کار دشواری خواهد بود. در این زمینه صندوق بین‌المللی پول با محاسبه دارایی‌های عمومی بین ۲۷ کشور ذکرشده در نمودار، نسبت این دارایی‌ها به تولید ناخالص داخلی را عدد ۱۱۴ درصد محاسبه کرده است.

بر همین مبنا، با توجه به میانگین نسبت جهانی دارایی‌های عمومی دولت‌ها به تولید ناخالص داخلی، یعنی ۱۱۴ درصدی که صندوق بین‌المللی پول محاسبه کرده و با در نظر گرفتن اندازه تولید ناخالص داخلی سال ۱۳۹۷ کشور که رقم 2430 هزار میلیارد تومان است، کف دارایی‌های عمومی دولت ایران با فرض کاملا محتاطانه (لحاظ‌کردن 114 درصد) برابر با دوهزار و 770 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. بنابراین، این رقم (دوهزار و 770 هزار میلیارد تومان) یک اندازه متناسب برای دارایی‌های دولت است، اما برآوردهای موجود یعنی 5000 هزار میلیارد تومان برای دارایی‌های شمارش‌شده و 18000 هزار میلیارد تومان برای همه دارایی‌های فهرست‌نشده، گویای عدم توازن بین سهم دارایی‌های عمومی دولت و اندازه تولید ناخالص داخلی کشور است.

در همین راستا اگر مبنای محاسبه حجم دارایی‌های عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی را رقم 5000 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم (برآورد حداقلی) نسبت دارایی‌ها به تولید ناخالص داخلی ایران حدود 206 درصد خواهد بود، اما اگر معیار دارایی‌های عمومی دولت را 18000 هزار میلیارد تومان (برآورد حداکثری) در نظر بگیریم، نسبت دارایی‌ها به تولید ناخالص داخلی ایران به 741 درصد خواهد رسید که اولی (206 درصد) حدود 1.8 برابر میانگین نسبت جهانی دارایی‌های عمومی دولت‌ها به تولید ناخالص داخلی (114 درصد) و دومی نیز 6.5 برابر این رقم استاندارد است.

بنابراین کاملا مشخص است در ایران نسبت دارایی‌های عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی از میانگین نسبت جهانی بسیار بالاتر بوده و حجم دارایی‌های دولت تناسب و توازنی با تولید ناخالص داخلی کشور ندارد. این عدم توازن یعنی بالابودن حجم دارایی‌های عمومی نسبت به تولید ناخالص داخلی به این مفهوم است که دولت‌ها در ایران در افزایش تولید ناخالص داخلی، خلق ثروت و افزایش درآمد سرانه موفقیت چندانی نداشته‌اند و در مقیاس اجتماعی، ایرانیان در افزایش رفاه درجا زده‌اند. به هر حال در شرایط فعلی که دولت به جهت کسری بودجه به سمت مولدسازی دارایی‌های راکد خود است، اولین شرط اقدام در این بخش تشکیل یک بانک اطلاعاتی جامع از کل دارایی‌هاست تا در قدم بعدی دولت بتواند برای مولدسازی آنها برنامه‌ریزی اجرایی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت طراحی کند.

منبع: فرهیختگان

انتهای پیام/