بررسی تبعات حقوقی و سیاسی پیوستن به کنوانسیون‌های جهانی؛
به گزارش خبرنگار حوزه تشکل‌های دانشجویی گروه دانشگاه خبرگزاری آنا، گروه ویژه اقدام مالی یک‌نهاد بین‌المللی است که در سال ۱۹۸۹ باهدف تبادل‌نظر و وضع استانداردهایی برای مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم تأسیس شد. استانداردهای این گروه در قالب توصیه و اصول راهنما باهدف مقابله با جرائم مالی تدوین می‌شود.
عدم رعایت الزامات fatf منجر به ایجاد محدودیت‌های جدی برای تعامل با آن کشور می‌شود؛ این محدودیت‌ها خسارت‌های جدی برای تعاملات بانکی و مالی بین‌المللی کشور هدف ایجاد می‌کند.
ایران از سال ۱۳۸۸ در لیست سیاه این نهاد قرار گرفت اما از سال ۲۰۱۶ با مذاکراتی که دولت ایران با fatf داشت از کشورهای عدم همکار خطرناک تعلیق شد. برای بررسی کارکردهای این نهاد بین‌المللی پای صحبت‌های صادق بشیره پژوهشگر حقوق بین‌الملل از دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری و امیررضا مقومی دانشجوی کارشناسی ارشد علوم سیاسی از دانشگاه تهران نشستیم. مشروح این گفتگو را در ادامه می‌خوانید.
آنا: زمینه‌های شکل‌گیری fatf و وظیفه‌ی این نهاد را توضیح بفرمایید؟
مقومی: گروه ویژه اقدام مالی fatf از سال ۱۹۸۹ توسط گروه G۷ که شامل کشورهای فرانسه، ایتالیا، کانادا، امریکا، انگلیس، ژاپن و آلمان است با دو هدف مبارزه با قاچاق مواد مخدر و مبارزه با پول‌شویی تأسیس شد. برخلاف اشتباه رایج، کارگروه ویژه مالی یک سازمان بین‌المللی نیست، بلکه یک‌نهاد بین‌المللی است که به مدت محدود و تا سال ۲۰۰۴ تشکیل شد، اما با دلایلی که در ادامه به آن اشاره می‌کنم تداوم یافت و قدرتمندتر نیز شد. دلایل بسیاری موجب افزایش فعالیت این نهاد در طی سال‌های اخیر شد، و در بین آن‌ها روند جهانی‌شدن، افزایش گروهک‌های تروریستی، قدرت یافتن مسائل اقتصادی در ارتباط بین کشورها و گسترش تسلیحات نظامی و هسته‌ای می‌باشد.
FATF شامل ۳۷ کشور عضو حوزه قضایی و ۲ سازمان منطقه‌ای، شامل کمیسیون اروپا و شورای همکاری خلیج‌فارس می‌باشد که بزرگ‌ترین مراکز مالی جهان را تشکیل می‌دهند.
علاوه بر این در حال حاضر ۱۹۸ کشور به‌صورت مستقیم یا در غالب گروه‌های منطقه‌ای با این نهاد بین‌المللی همکاری می‌کنند و از سوی دیگر بسیاری از سازمان‌های مهم بین‌المللی همچون سازمان جهانی گمرک، سازمان امنیت و همکاری اروپا، بانک توسعه آسیایی، اینترپل و بانک جهانی در جلسات fatf حضور می‌یابند و به‌عنوان سازمان ناظر در کارگروه ویژه مالی مشارکت می‌کنند. نکته قابل‌توجه در خصوص اعضای قضایی این نهاد بین‌المللی، حضور کشورهای عربستان سعودی و اسراییل است که به‌تازگی از عضو ناظر به عضو قضایی تبدیل‌شده‌اند.
سازمان ملل متحده در ژوئن سال ۱۹۹۸ میلادی به دولت‌های عضو سازمان ملل توصیه کرده است کارگروه ویژه مالی fatf را به‌عنوان قواعد مبارزه با پول‌شویی تأیید کنند و شورای امنیت نیز در قطعنامه ۱۶۱۷ سال ۲۰۰۵ به‌طور شفاف از دولت‌های عضو سازمان ملل درخواست نمود که توصیه‌های کارگروه ویژه‌ی مالی را اجرا نمایند. به همین دلیل باوجود ماهیت غیر الزام‌آور توصیه‌های fatf بسیاری از کشورهای جهان متعهد به انجام توصیه‌های این نهاد هستند.
نکته‌ای که باید به آن اشاره‌کنم این است که متأسفانه مسئله مهمی همچون FATF درگیر دعواهای حزبی شده است و از اصول علمی و تخصصی خود فاصله گرفته است. سیاست زدگی موجب بدفهمی یک موضوعی می‌شود و متأسفانه در FATF نیز شاهد نوعی سیاست زدگی هستیم. به صورتی که حتی عده‌ای fatf را درست متوجه نشده‌اند. به‌عنوان مثال عده‌ای فکر می‌کنند قرار است ایران به FATF بپیوندد درحالی‌که ایران با انجام action plan در پی همکاری با fatf است و روند الحاق به این نهاد بین‌المللی یک فرآیند بلندمدتی است که در دستور کار جمهوری اسلامی ایران نیست.
این نهاد بین‌المللی کشورهای دنیا را بر اساس انجام توصیه‌های چهل‌گانه به چهار لیست تقسیم‌بندی می‌کند. ۱-کشورهای سفید ۲-کشورهایی در حال همکاری ۳-کشورهای خطرناک سفید ۴- کشورهای خطرناک غیر همکار.
نکته دیگری که باید به آن اشاره‌کنم این است که رأی‌گیری در این نهاد بین‌المللی به اتفاق آرا صورت می‌گیرد. به این معنی که تمامی کشورها باید نظر واحدی داشته باشند. دولت‌های عضو fatf، علیه کشورهای غیر همکار، اقدام مقابله‌ای یا Countermeasures صورت می‌دهند که در حال حاضر کشورهای کره شمالی و جمهوری اسلامی ایران در این لیست قرار دارند.
Fatf از سال ۲۰۰۱ و با وقوع حادثه ۱۱ سپتامبر، موضوع مقابله با تأمین مالی تروریست‌ها را نیز از وظایف خود قلمداد کرد و از سال ۲۰۰۸ نیز علاوه بر موضوعات پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، مسئله‌ی تأمین مالی فعالیت‌های اشاعه‌ای و تسلیحات کشتار‌جمعی شیمیایی و اتمی را رسالت دیگر خود قرارداد
آنا: کنوانسیون cft از چه زمانی آغاز به کارکرده است؟
بشیره: صرف‌نظر از این‌که به‌عنوان مخالف یا موافق ملحق شدن به این کنوانسیون صحبت کنیم قصد داریم این کنوانسیون را به لحاظ حقوقی بررسی کنیم. از سال ۱۹۶۳ میلادی تا امروز نزدیک به ۱۲ سند حقوقی زیر نظر سازمان ملل به‌منظور پیشگیری یا مبارزه با فعالیت‌های تروریستی تصویب‌شده است که اکثر این اسناد به کنوانسیون cft که مربوط به سال ۱۹۹۹ می‌باشد ضمیمه‌شده‌اند.
این کنوانسیون که مصوب مجمع عمومی سازمان ملل می‌باشد، در سال ۲۰۰۲ میلادی بین ۸۰ کشور لازم‌الاجرا و در ۲۰۱۳ بین ۱۸۰ کشور تصویب‌شده است. شورای امنیت سازمان ملل که دستورهای آن لازم‌الاجرا می‌باشد بعد از حوادث ۱۱ سپتامبر در قطعنامه ۱۳۷۳ و همچنین توصیه ۳۶ از توصیه‌های ۴۰ گانه fatf از کشورها می‌خواهد که کنوانسیون cft را اجرا کنند.
آنا: این توصیه‌ها الزام‌آور هستند؟
بشیره: کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد است و این مجمع به کشورها توصیه می‌کند که به این کنوانسیون ملحق شوند. همچنین شورای امنیت در قطعنامه ۱۳۷۳ از دولت‌ها می‌خواهد که به این کنوانسیون ملحق شوند و بر اساس مواد ۲۵ و ۴۸ منشور سازمان ملل توصیه‌ها و تصمیمات شورای امنیت الزام‌آور است.
این کنوانسیون دارای یک مقدمه و ۲۸ ماده در موضوع جرم انگاری، اعمال صلاحیت قضایی و محاکمه و مجازات مجرمین و استرداد آن‌ها، تبادل اطلاعات و اقدامات پیشگیرانه می‌باشد.
وجهه‌ی بین‌المللی ایران در روابط خود با سایر کشورها مسئله‌ی دیگری است که در این کنوانسیون مطرح است. وقتی تعداد قابل‌توجهی از کشورها هم‌افزایی و مشارکت کرده و به این کنوانسیون پیوسته‌اند، عدم الحاق ایران به این کنوانسیون باعث تبلیغات منفی علیه جمهوری اسلامی می‌شود که خود قربانی تروریسم و به‌صورت مستشاری در حال مبارزه با گروه‌های تروریستی می‌باشد.
آنا: این کنوانسیون چه تعریفی از تروریست در مفاد خود دارد؟
بشیره: یکی از زمینه‌های شکل‌گیری کنوانسیون‌ها مبارزه با خطری است که جامعه‌ی جهانی را تهدید می‌کند. کشورهای دنیا با انجام وظایفی که در قبال این کنوانسیون‌ها انجام می‌دهند بخشی از منفعت جامعه‌ی جهانی که درواقع منفعت خود آن‌هاست را تأمین می‌کنند.
درنهایت بعد از عدم وجود یک اتفاق‌نظر، cft می‌بایست از تروریسم یک تعریف ارائه می‌داد. این کنوانسیون بجای تروریسم، عمل تروریستی را تعریف می‌کند و با توجه به عنصر مادی و معنوی جرم که در تعریف لحاظ شده، مشاهده می‌شود که دایره تعریف وسیع است و این باعث نگرانی کشورها شده است به‌طوری‌که بخش قابل‌توجهی از شروط دولت‌ها مربوط به این ماده می‌باشد.
در این تعریف مرزبندی مشخص و صریحی دیده نمی‌شود. به‌عنوان‌مثال مرزمیان جنبش‌های آزادی‌بخش و حتی سایر اعمال خشونت‌آمیز در کشورها مشخص نشده است.
آنا: آیا دولت‌ها برای پذیرش این کنوانسیون می‌توانند حق شرط بر آن اعمال کنند؟
بشیره: برخلاف کسانی که از ماده ۶ این کنوانسیون تعبیر عدم اجازه‌ی اعمال حق شرط می‌کنند، به نظر می‌رسد این ماده قصد دارد مانع افزایش بهانه‌های دولت‌ها وضع قوانین داخلی کشور خود باشد. به‌طور مشخص می‌توان گفت در این کنوانسیون سه جا حق شرط اجازه داده‌شده که به موافقت بعدی سایر دولت‌ها نیازی ندارد. سایر مواد کنوانسیون در رابطه با حق شرط ساکت است.
دولت ایران هم در لایحه خود شرط هایی را بر این کنوانسیون ازجمله ماده دو یعنی تعریف تروریسم وارد کرده است که این خود نشانگر نگرانی دولت از اختلاف در تعریف تروریسم است؛ زیرا اعمال حق شرط به‌منظور رفع این نگرانی‌ها است. البته تنظیم این شروط کار دشواری است زیرا از طرفی باید نگرانی‌ها و نظر شورای نگهبان را جلب کند و از طرف دیگر مورد موافقت سایر دولت‌ها قرار بگیرد. دولت ایران در شرط خود بر ماده دو کنوانسیون cft مبارزات مشروع مردمی در جهت مبارزه علیه توسعه تروریسم و اشغال خارجی را از تعریف تروریسم جدا می‌کند.
به نظر می‌رسد که این شروط اختلاف را برطرف نمی‌کند، زیرا حتی اگر ایران تعریف خودش را از تروریسم در این کنوانسیون بگنجاند به علت این‌که تعیین مصادیق این تعریف بر عهده کشورها می‌باشد و مرجع صالح برای تعیین این مصادیق وجود ندارد، این مسئله موجب اعمال استانداردهای دوگانه دولت‌ها می‌شود.
به عنوان مثال می‌توان به رویکرد دوگانه آمریکا در تروریستی خواندن سپاه پاسدران انقلاب اسلامی از یک طرف و خارج کردن گروهک منافقین از لیست تروریستی خود اشاره کرد.
آنا: آیا در داخل کشور هم قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم وجود دارد؟
بشیره: بله. ما در قوانین داخلی کشور خودمان قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم را که مصوب سال ۱۳۹۴ از مجلس شورای اسلامی هست راداریم و این موضوع یکی از دلیل‌های موافقان ملحق شدن به این کنوانسیون می‌باشد.
این حرف دقیق و منطقی نیست زیرا عوض کردن قوانین داخلی کشور و اجرا نکردن آن هیچ ارتباطی به کشورهای دیگر نخواهد داشت اما درصورتی‌که ایران به این کنوانسیون ملحق شود برای سایر طرف‌های این کنوانسیون حقوقی ایجاد می‌شود که می‌توانند آن را مطالبه کنند.
آنا: چه تضمینی وجود دارد که ایران بعد از الحاق به cft از لیست سیاه fatf خارج شود؟
بشیره: در حال حاضر برای پیوستن به این کنوانسیون یک نوع گروکشی توسط ایران انجام‌شده است. به‌طوری‌که باید قبل از تودیع سند تصویب کنوانسیون به امین که دبیر کل سازمان ملل می‌باشد، ایران از لیست سیاه fatf خارج شود. این موضوع در تبصره لایحه دولت قید گردیده تا از عدم خروج از لیست موسوم به سیاه جلوگیری شود. چنانکه کره شمالی به این کنوانسیون پیوست ولی از این لیست خارج نشد.
البته تضمینی وجود ندارد بعد از پیوستن به این کنوانسیون ایران بار دیگر به لیست سیاه بازنگردد تجربه ثابت کرده است در حقوق بین‌الملل امضای هیچ‌کس تضمین نیست. افرادی میگویند اگر این انفاق افتاد از کنوانسیون خارج می‌شویم. درحالی‌که طبق ماده 27 کنوانسیون cft، اعلام خروج یک دولت از این کنوانسیون تا یک سال همچنان معتبر است و طی این مدت کنوانسیون برای آن کشور لازم‌الاجرا و اتفاقاتی که قراراست رخ دهد غیرقابل‌پیش‌بینی خواهد بود.
البته باید این را هم اضافه کرد که یک ضرورتی که برای پیوستن به cft و خروج از لیست سیاه بیان می‌شود، رفع مشکلات اقتصادی است که با تحریم‌های گسترده‌ای که امریکا علیه کشور انجام داده است حتی خروج ایران از لیست سیاه هم نمی‌تواند گشایش قابل‌توجهی را در اقتصاد داخل کشور انجام دهد. این موضوعی است که وزیر امور خارجه کشورمان تأیید کرده است؛ یعنی حداقل در حال حاضر نمی‌توان گفت این مسئله تمام مشکلات اقتصادی کشور را برطرف می‌کند.
آنا: جمهوری اسلامی ایران چه نوع همکاری می‌تواند با این نهاد داشته باشد؟
مقومی: ماده ۱۸ کنوانسیون CFT مقرر می‌دارد، کشورهای عضو باید با مبادله اطلاعات، مانع تأمین مالی تروریسم شوند. در حال حاضر برخی از نهادهای رسمی و اشخاص ایرانی همچون سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در لیست تروریستی کشورهای غربی هستند و همین کشورها می‌توانند با استناد به این مواد کنوانسیون، درخواست کنند که اطلاعات این نهادها و اشخاص را در اختیار بگیرند. این در حالی است که جمهوری اسلامی ایران نیز بر اساس اصل رازداری نمی‌تواند این درخواست‌ها را رد کند، حتی اگر این اطلاعات بسیار محرمانه باشد.
از سوی دیگر جمهوری اسلامی ایران بسیاری از گزارش‌های نهادها و سازمان‌های بین‌المللی در خصوص تأمین مالی تروریسم را گزینشی و سیاسی تعبیر می‌کند. به عقیده ایران کشورهایی که خود سابقه زیادی در حمایت از تروریست داشتند الآن جز حامیان عدم تأمین مالی تروریست شده‌اند.
به‌عنوان‌مثال عربستان سعودی که خود یکی از تأمین‌کنندگان هزینه‌های گروهک‌های تروریستی جبهه النصره و تحریر الشام بوده است اما جز عضو قضایی FATF محسوب می‌شود و مسئولیت مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم را بر عهده دارد.
نکته قابل‌تأمل این است که باوجود شواهد زیاد در خصوص تأمین مال تروریستی از سوی کشورهای حوزه خلیج‌فارس و بعضی کشورهای اروپایی، تنها سه کشور ایران سوریه و سودان به‌عنوان حامیان مالی تروریسم در فهرست وزارت امور خارجه آمریکا نام‌برده شده است. تمامی این موارد شائبه سیاسی بودن و گزینشی بودن این نهادها و کنوانسیون‌ها را برای جمهوری اسلامی ایران به وجود می‌آورد.
آنا: کارگروه ویژه اقدام مالی به کدام روش متوجه پول‌شویی می‌شود؟
مقومی: تشخیص و مبارزه با پول‌شویی توسطFIU یعنی واحد مالی بانک مرکزی هر کشور که وزیر اقتصاد نماینده آن در بانک جهانی می‌باشد انجام می‌شود و وظیفه‌ی FATF تنها انتقال زیرساخت اطلاعات بانکی از کشورهای عضو می‌باشد. کارگروه ویژه اقدام مالی این اطلاعات را واکاوی می‌کند و بر اساس مقررات پول‌شویی آن هارا بررسی می‌نماید.
FATF می‌تواند زمینه‌های انتقال اطلاعات بانکی همچون مبدأ و مقصد پول‌های جا به جا شده در روابط تجاری را در اختیار کشورها قرار دهد و با این اقدام بستر تحریم‌های بیش‌تر را فراهم کند. به این دلیل است که همکاری با FATF و دادن اطلاعات بانکی نوعی خود تحریمی محسوب می‌شود. از سوی دیگر FATF به‌واسطه‌ی شناسایی منابع تزریق پول، اشخاص را شناسایی می‌کند و تحریم‌های هوشمند آمربکا را کامل می‌کند
آنا: در صورت بروز اختلاف بین دو طرف این کنوانسیون کدام مرجع به این اختلاف رسیدگی می‌کند؟
بشیره: این کنوانسیون گفتگو را قدم اول برای رفع اختلاف‌های موجود می‌داند و قدم بعد توافق کشورها با یکدیگر را راهگشا می‌داند؛ اما در مواردی که این اختلاف‌ها به پایان نمی‌رسد اجازه‌ی ارجاع به دیوان بین‌المللی دادگستری داده است. کنوانسیون به دولت‌ها حق اعمال شرط در خصوص پذیرش صلاحیت دیوان را داده است و ممکن است بر این اساس حق طرح دعوا در این مرجع به وجود نیاید.
این سیستم حل اختلاف هم دارای ایراد است. از طرفی کنوانسیون پتانسیل زیادی برای بروز اختلاف داردو از طرف دیگر این سیستم حل اختلاف باعث بهانه‌جویی کشورها می‌شود. به‌عنوان‌مثال آمریکا در پاسخ به شکایت ایران در دیوان بین‌المللی بابت خروج از برجام استناد به عدم گفتگوی ایران کرد. آمریکایی‌ها ادعا می‌کردند که ایران بدون گفتگو کردن با آمریکا بعد از خروج از برجام به دیوان بین‌المللی شکایت کرده است.
آنا: چه ضمانت اجرایی برای اجرای تعهدات دو طرف این کنوانسیون وجود دارد؟
بشیره: وجود ضمانت اجرا یا عدم ضمانت اجرا در حقوق بین‌الملل موضوع مورد اختلاف می‌باشد. به‌عنوان‌مثال بیش از یک سال است که دستور موقت دیوان علیه آمریکا و به نفع ما صادرشده است اما آمریکا آن را اجرا نمی‌کند. آیا امکان دارد که fatf یا شورای امنیت علیه امریکا موضع بگیرند؟ با فرض موضع‌گیری آیا می‌توانند اقدامی کنند؟ درحالی‌که مشاهده می‌کنید ضمانت اجرای حقوق بین‌الملل در مورد کشورهای دیگر بسیار قاطع و اثرگذار است.
آنا: با این شرایط چه اقداماتی را باید صورت داد؟
مقومی: در حال حاضر ایران به حالت تعلیق می‌باشد و قرار دادن ایران در لیست کشورهای عدم همکار خطرناک، نیازمند نظر همه‌ی کشورهای عضو قضایی می‌باشد و نگه‌داشتن ایران در همین حالت تعلیق نیز، نیازمند نظر اکثریت می‌باشد. با حضور عربستان سعودی و اسراییل و امریکا بعید است که ایران به لیست کشورهای عدم همکار سفید وارد شود. به همین دلیل باید جمهوری اسلامی ایران با کمک کشورهای دوست خود سعی کند در همان حالت تعلیق بماند. بنابراین برای جمهوری اسلامی ایران بهترین حالت ماندن در تعلیق است. ایران در این شرایط می‌تواند به‌راحتی با دیگر کشورها شروع به مبادلات مالی و بانکی کند.
اما باید واقعیت‌ها را نیز در نظر بگیریم با وارد شدن دوباره ایران به لیست کشورهای عدم همکار خطرناک که در ایران به لیست سیاه مشهور است، مشکلات مالی بسیاری به وجود می‌آید. ما در طی سال‌های اخیر سعی در رفع کردن بهانه‌های امریکا با آزادی گروگان‌ها و همکاری خود با اروپایی‌ها و برجام داشتیم اما این بهانه‌جویی‌ها هیچ‌گاه پایان نخواهد داشت و قطعاً با انجام action plan نیز بهانه‌جویی‌های استکبار به پایان نخواهد رسید.
انتهای پیام/ 4133
انتهای پیام/