ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی ایران از زبان بخش خصوصی

به گزارش گروه اقتصادی آنا از روابط عمومی اتاق بازرگانی ایران،‌ در بررسی آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی در کشور از نگاه بخش‌خصوصی، دولت به‌عنوان اصلی‌ترین کانون سیاست‌گذاری، نقش تعیین‌کننده‌ای بر نحوه عملکرد سایر بازیگران اقتصادی، به‌ویژه فعالان بخش‌خصوصی دارد.

در این بین، نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به‌عنوان یک شاخص مؤثر بر نحوه سیاست‌گذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد حائز اهمیت است.

بر این اساس اهم چالش‌های نظام بودجه‌ریزی که به‌نحوی بر عملکرد فعلان اقتصادی بخش خصوصی تأثیر منفی داشته و به‌عنوان مانعی در برابر گسترش فعالیت‌های بخش خصوصی نقش ایفا کنند عبارت است از «سهم قابل‌توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه»، «ناکارآمدی نحوه ورود درآمدهای نفتی در قوانین بودجه»، «ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه»، «اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه»، «تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح‌های عمرانی در اسناد بودجه» و «گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش‌های پرریسک برای رفع آن»

ضرورت بودجه و بودجه‌ریزی در اقتصاد

بودجه در ساده‌ترین نگاه سندی مالی بوده که وضعیت منابع و مصارف دولت را در طی یک سال به نمایش می‌گذارد. به‌عبارت‌دیگر، اسناد بودجه سنواتی، برنامه‌ریزی دولت برای تأمین منابع برآورد شده از طریق کانال‌هایی (همچون تعیین نرخ ارز، تعیین نرخ‌های مالیاتی و...) و صرف این منابع به انواع هزینه‌های جاری و عمرانی را نشان می‌دهد. بر این اساس، در قالب اسناد بودجه، چشم‌انداز دولت طی سال برای سایر بازیگران اقتصادی نمایان می‌شود و فعالان اقتصادی براساس، پیش‌بینی‌های صورت گرفته از میزان دخل‌وخرج دولت، برنامه‌ریزی‌های خود را شکل‌ می‌دهند.

در نگاهی عمیق‌تر، کارکرد بودجه فراتر از یک سند حسابداری بوده و آینه‌ای از وضعیت نهادی، توسعه‌ای، ساختاری و درجه ثبات اقتصادی کشور است. طرف درآمدها بسته به اینکه مالیات‌ستانی چقدر عالانه، فراگیر، غیراختلال‌زا، مشوق فعالیت‌های ارزش‌افزا و محدودکننده فعالیت‌های ارزش‌زدا باشد و همچنین طرف هزینه‌ها بسته به اینکه تا چه اندازه ماهیت و صحت هزینه‌ها از ناحیه برنامه‌های توسعه تأیید شده باشد و در آن چقدر از دوباره کاری‌ها، کارهای غیرضرور و خاصه خرجی‌ها پرهیز شده باشد، ماهیت دولت‌ها، کارکردهای سیاست‌گذاری مالی دولت، درجه توسعه‌یافتگی، ساختار نهادی و نظم اجتماعی حاکم را به تصویر می‌کشد. علاوه بر این، بودجه یک برش سالانه از برنامه‌ریزی‌های میان‌مدت دولت به شمار آمده و تصویری از نحوه نگرش دولت به توسعه و برنامه‌ریزی را ارائه می‌دهد. بر این اساس، میزان همسویی بودجه‌ریزی سالانه دولت با برنامه‌های توسعه علاوه بر اینکه رویکرد دولت به برنامه‌ریزی و برنامه‌های توسعه را به نمایش می‌گذارد، برحسب اینکه اولویت‌گذاری‌ها در بودجه توسط دولت چگونه است، چشم‌انداز توسعه ملی را نیز قابل‌ردیابی می‌سازد.

همچنین به جهت نقشی که اسناد بودجه سنواتی در عملکرد کلان اقتصاد دارند، اهمیت بودجه‌ریزی و نقش بودجه در تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی آشکار می‌شود. چراکه در بندهای «13»، «17» و «18» از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، به اصلاح ساختار بودجه‌ریزی کشور با دسترسی دولت به منابع درآمدی پایدار و رفع وابستگی بودجه به نفت تأکید شده است. ازاین‌رو، واکاوی اسناد بودجه با در نظر گرفتن میزان همسویی بودجه‌ریزی در تحقق این اهداف، حائز اهمیت است.

سهم قابل‌توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه

به‌منظور اینکه تصویری از میزان وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی ارائه شود، به بررسی سهم درآمدهای نفتی و مالیاتی از کل منابع عمومی دولت پرداخته شد. بررسی سهم درآمدهای نفتی و درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سنواتی، طی سال‌های 1384 الی 1395 حاکی از این حقیقت است که، به‌طور متوسط بیش از 32 درصد منابع برآوردی در قوانین بودجه از محل درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده است و تنها در سال 1388 سهم منابع برآورد شده از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی حدود 18 درصد بوده که این موضوع از کاهش چشم‌گیر قیمت نفت به خاطر بحران مالی سال 2008 تأثیر پذیرفته است. البته ازآنجاکه همواره دولت با بیش‌برآورد بخشی از منابع غیرنفتی در اسناد بودجه مواجه بوده است، براساس نمودار شماره «2»، ملاحظه می‌شود که میزان وابستگی بودجه به نفت در عمل بیشتر از رقم برآوردی در قوانین بودجه است. همان‌طور که مشاهده می‌شود میزان وابستگی بودجه دولت در عمل در طی دوره 12 ساله موردبررسی به‌طور متوسط معادل 35 درصد است.

شایان توجه است که درآمدهای با منشأ نفت از طریق ردیف‌های دیگری نیز وارد بودجه می‌شود. لذا، وابستگی بودجه دولت به نفت بیش از رقم محاسبه‌شده از محل فروش نفت و فرآورده‌های آن است. ابعاد اهمیت حساس شدن به این مسئله ازآنجا دوچندان می‌گردد که بدانیم وابستگی بودجه به منابع حاصل از نفت موجب، تأثیرپذیری بودجه از نوسانات بازار جهانی نفت شده و از این گذر، به ناپایداری درآمد دولت و کاهش اطمینان نسبت به تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده در اسناد بودجه می‌انجامد. این مسئله نیز، محقق شدن برنامه‌ریزی‌های دولت در قالب اسناد بودجه سالانه را با نوساناتی مواجه می‌سازد. به این صورت که، در زمان افزایش قیمت نفت و به‌تبع آن افزایش درآمدهای نفتی، دولت در قالب اسناد بودجه به گسترش هزینه‌ها و افزایش تعهدات بدون توجه به اقتضائات برنامه‌های توسعه اقدام می‌کند. درحالی‌که در زمان افت قیمت نفت و به‌تبع آن افت درآمدهای نفتی، هزینه‌های گسترش‌یافته و اغلب انعطاف‌ناپذیر، دولت را در کاهش هزینه‌های خود ناتوان می‌سازد.

ازاین‌رو، به‌منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند بودجه‌ریزی بر فضای کلان اقتصاد و عملکرد بخش خصوصی، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

*لزوم انضباط مالی دولت؛‌ با توجه به واقعیات موجود بازار نفت در سال‌های اخیر مبنی بر کاهش درآمدهای نفتی نسبت به سنوات قبل و نوسانی بودن منابع حاصل از فروش نفت در آینده،‌ سیاست‌گذاری دولت باید در راستای دو محور کاهش هزینه‌های غیرضروری و افزایش درآمدهای غیرنفتی متمرکز شود. بنابراین، لزوم انضباط مالی دولت بیش از سال‌های گذشته احساس می‌شود.

*پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت؛ پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت برای کاهش مخاطرات ناشی از کسری بودجه ضروری به‌نظر می‌رسد. بدین‌صورت که دولت باید تا سر حد امکان از هزینه‌های غیرضروری اجتناب کند و هزینه‌کردهای خود را اولویت‌بندی و براساس اولویت‌های تعیین‌شده اقدام به هزینه کند.

*اصلاح ساختار بودجه‌ریزی؛ یک اقدام اساسی در اصلاح فرآیند تدوین و تصویب قوانین بودجه، بازبینی محل درآمد و امکان‌سنجی تحقق درآمدهاست. این موضوع با برآورد واقع‌بینانه‌تر از درآمدها موجب حذف هزینه‌های مازاد در لایحه بودجه می‌شود. لازم به ذکر است که این امر به مدیریت کارآمد هزینه‌ها نیاز دارد، به‌طوری‌که در زمان کمبود منابع تمهیدات مناسبی برای بازبینی و اولویت‌بندی هزینه‌های دولت اندیشیده شود تا در مواقع کاهش درآمدهای دولت هزینه‌های غیرضروری و دارای اولویت کمتر حذف یا به زمان افزایش درآمد موکول شود.

*گسترش پایه‌های مالیاتی؛ یکی از دلایل عمده پایین بودن درآمدهای مالیاتی در کشور این است که بخش‌های زیادی از اقتصاد کشور مالیات پرداخت نمی‌کنند. بنابراین، به‌منظور افزایش درآمدهای مالیاتی، باید به سمتی حرکت کرد که در آن از کل اقتصاد کشور مالیات گرفته شود. برای این منظور، نظام بودجه‌ریزی به‌جای تحمیل فشار به بخش خصوصی باید سعی در گسترش پایه‌های مالیاتی داشته باشد. گسترش پایه‌های مالیاتی نیز از طریق گسترش دامنه شمول مالیات‌های مختلف ازجمله مالیات بر مجموع درآمد و وضع مالیات بر فعالیت‌های سودآوری مانند سوداگری در بازار ارز، خودرو و مسکن، امکان‌پذیر است.

*التزام دولت به ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف‌سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه با کمبود منابع؛‌ ارائه اصلاحیه بودجه بسیار ضروری است، به‌گونه‌ای که بعد از تصویب بودجه در شرایطی که دولت با کمبود منابع مواجه می‌شود، قبل از آنکه به کاهش سهم سایر محل‌های هزینه اقدام و ردیف‌های مختلف هزینه‌ها را جابه‌جا کند،‌ اصلاحیه بودجه ارائه دهد. در این مرحله با اعمال‌نظرها و دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی از رشد بی‌مورد هزینه‌های دولت جلوگیری به عمل می‌آید و تا حد ممکن هزینه‌های اضافی دولت را حذف می‌کند.

*التزام دولت به مدیریت بدهی‌های انباشته‌شده خود به‌جای تمرکز بر انتشار اوراق بدهی بدون برنامه‌ریزی دقیق برای بازپرداخت اوراق؛ ازآنجاکه علت اصلی انتشار اوراق بدهی، کسری بودجه دولت است. لذا، پیشنهاد می‌شود، دولت کسری بودجه خود را عمدتاً از افزایش کارایی بخش دولتی و افزایش رونق در عملکرد بخش خصوصی در اقتصاد از طریق تقید به سیاست‌های کوچک‌سازی، خودداری از پوشش هزینه‌های جاری از طریق استقراض، پیشگیری از هزینه‌های غیرضروری همانند سمینارهای فراوان و موارد مشابه، جلوگیری از فرار مالیاتی و اصلاح نظام پرداخت یارانه، فروش واقعی شرکت‌ها و دارایی‌های دولتی قابل‌واگذاری تأمین نماید.

*استقلال نرخ ارز از بودجه؛‌ تنها راه از بین بردن انگیزه‌های درآمدی دولت و کاهش بی‌ثباتی اقتصاد از ناحیه سیاست‌های ارزی دولت،‌ استقلال نرخ ارز از بودجه است. در این خصوص توصیه می‌شود نرخ تسعیر ارز توسط بانک مرکزی و به‌طور مستقل در چهارچوب سیاست‌های پولی تعیین شود، فارغ از اینکه میزان فروش و صادرات نفت چقدر است. این رویکرد سه مزیت دارد؛ نخست اینکه مانع پیروی سیاست‌های پولی و ارزی کشور از سیاست مالی می‌شود. دوم آنکه، از آسیب‌پذیری بودجه از ناحیه شوک‌های خارجی جلوگیری می‌کند و سوم اینکه انگیزه درآمدی دولت را در تغییر نرخ ارز مسدود می‌کند و اقتصاد از ناحیه انگیزه‌های درآمدی دولت با شوک‌های داخلی مواجه نمی‌شود.

*کارآمد نمودن تخصیص اعتبارات عمرانی؛ به این معنا که اعتبارات عمرانی تنها به طرح‌های عمرانی تخصیص یابد و امکان تخصیص این اعتبارات برای انجام هزینه‌های جاری دولت وجود نداشته باشد و همچنین، اعتبارات عمرانی بر روی منابع درآمدی بسته شود که امکان تحقق آن‌ها وجود داشته باشد تا مشکل اعتباری در اجرای طرح‌های عمرانی رفع گردد.

*لزوم برقراری توازن بین امکانات و تعداد پروژه‌های عمرانی؛ جهت ایجاد تعادل‌های لازمه پیشنهاد می‌شود که از تعریف و تصویب طرح‌های جدید خودداری شود، تا موازنه‌ای بین توانایی‌ها و اهداف موردنظر به وجود آید. زیرا هرساله بودجه عمرانی مصوب بین تعداد کثیری پروژه تقسیم می‌شود، ازآنجاکه در برخی از سال‌ها رشد تعداد پروژه بیش از میزان اعتبارات است لذا به هر پروژه مبالغی کمتر از مقدار نیاز تخصیص می‌یابد و لذا نارسایی‌های همانند طولانی شدن مدت اجرا ایجاد می‌شود. همچنین در تصویب پروژه‌ای جدید می‌بایست ضمن حصول اطمینان از ضرورت کار و مطابقت آن با اهداف برنامه، ارتباط منطقی بین تعداد و میزان اعتبار پروژه‌ای عمرانی جدید دستگاه‌های اجرایی و تعداد و میزان اعتبار پروژه‌ای که به بهره‌برداری رسیده‌اند ایجاد شود.

*تغییر در مرجع تصویب‌کننده طرح‌های عمرانی؛ به علت آنکه دولت‌ها و نمایندگان مجلس از طرح‌های عمرانی به‌عنوان اهرمی به نفع ملاحظات سیاسی خود استفاده می‌کنند، ازاین‌رو، تعیین مرجعی که از صلاحیت کارشناسی لازم و همچنین استقلال و قدرت نظارتی کافی بر مطالعات توجیهی طرح‌ها برخوردار است، ضروری به نظر می‌رسد، زیرا مرجع یادشده به‌صورت بی‌طرف طرح‌ها را تنها براساس مطالعات توجیهی – فنی و نیاز منطقه به تصویب می‌رساند و از تصویب طرح‌های عمرانی براساس ملاحظات سیاسی دولت و نمایندگان مجلس جلوگیری می‌کند.