آیا ایرانی‌ها و پناهجویان حق شکایت از دستور ترامپ را دارند؟

گروه بین الملل خبرگزاری آنا، سیامک کریمی*: دستور جمعه شب دونالد ترامپ، رئیس‌جمهوری جدید آمریکا جهان را تکان داد. کشوری که تاپیش از این در قالب جهانی‌سازی اقتصاد و تبدیل دنیا به یک دهکده جهانی، منادی و مدعی ایده جدیدی برای دنیا بود، حالا مصمم شده خود را از دنیا جدا کند.

این دستور دو گروه متفاوت را هدف قرار گرفته است. نخست ورود اتباع از 7 کشور مسلمان یعنی ایران، لیبی، سوریه، عراق، سودان، سومالی و یمن به مدت 90 روز به آمریکا به حالت تعلیق در آمد. دوم ورود پناهجویان از هر کشوری به آمریکا ممنوع شد.

این دستور از همان ابتدا چالش‌های حقوقی فراوانی پدید آورد. در آخرین بسامد از این چالش‌ها علاوه بر اینکه دو تبعه عراقی از این دستور در دادگاه‌های آمریکایی شکایت کردند، یک قاضی فدرال نیز حکم به تعلیق موقت اجرای دستور ترامپ داده است.

اصولا در حقوق بین‌الملل دولت‌ها از اجرای هر تعهد و تکلیفی آزادند مگر آنکه خود به اجرای آن تعهد گردن نهاده باشند. از این قاعده در حقوق بین‌الملل به قاعده «لوتوسی» یاد می‌کنند. ورود و خروج اتباع خارجی از جمله حوزه‌هایی است که کمتر در حقوق بین‌الملل به نظم در آمده و عموما به اراده دولت‌ها واگذار شده است. به طور سنتی گفته می‌شود تصمیم‌گیری درباره تنظیم ورود اتباع خارجی به یک کشور از شئون حاکمیتی همان کشور است؛ بنابراین درباره دستور ترامپ مبنی بر منع ورود اتباع 7 کشور مسلمان نمی‌توان چندان چالشی حقوقی ایجاد کرد. این اقدام نهایتا می‌تواند توصیفاتی سیاسی و نه حقوقی همچون «اقدام خلاف امنیت و پرستیژ ملی» دیگر کشورها داشته باشد.

پناهجویان نیز وضعیت مشابهی دارند با این تفاوت که شماری از اسناد بین‌المللی دایره اختیار دولت‌ها در برخورد با آنها را به نحو چشمگیری کاهش داده است. مهم‌ترین سند بین‌المللی در این زمینه کنوانسیون مربوط به حقوق پناهجویان مصوب سال 1951 و پروتکل الحاقی به آن مصوب سال 1967 است.

حقوق پناهجویان و تکالیف دولت‌ها

نظام حقوق پناهجویان در کنوانسیون 1951 ، نظام واحد و یکدستی نیست بلکه درباره هر پناهجویی، رفتار متفاوتی وجود دارد. بر این اساس، همه پناهجویان از حقوق واحدی برخوردار نیستند؛ بلکه هر چه رابطه آن‌ها با کشور میزبان بیشتر باشد، از حقوق بیشتری برخوردارند. در حالی که همه پناهجویان از حقوق بنیادین برخوردارند، حقوق بیشتر، منوط به رابطه بیشتر آن‌ها با سرزمینی است که در آنجا پناهنده شده‌اند.

بنابراین می‌توان پناهجویان را به 5 دسته تقسیم کرد:

1- پناهجویانی که در «صلاحیت دولت میزبان» (State’s jurisdiction) به سر می‌برند: این دسته از پناهجویان کسانی هستند که نه در قلمرو اصلی دولت میزبان بلکه به سرزمین‌هایی وارد می‌شوند که بنا به هر دلیلی از جمله رضایت دولت دیگر، مجوز سازمان ملل متحد، اشغال و ... در اداره دولت مربوطه هستند.

2- پناهجویی که «حضور فیزیکی» (Physical presence) در قلمرو یک کشور دارد: دسته دوم کسانی هستند که توانسته‌اند خود را به داخل سرزمین یا همان قلمرو اصلی دولت میزبان برسانند.

3- پناهجویی که «حضور قانونی» (Lawfully present) در یک کشور دارند: دو دسته از پناهجویان داخل در این دسته قرار می‌گیرند: الف) کسانی که از سوی کشور میزبان، برای حضور در دوره‌ای مشخص مورد پذیرش قرار گرفته‌اند حتی اگر این دوره مورد پذیرش، چند ساعت باشد. ب) افرادی که منتظر هستند تا نهاد اداری یا قضائی دولت میزبان وضعیت پناهجویی آن‌ها را بررسی و حکم صادر کند.

4- پناهجویی که «اقامت قانونی» (Lawfully staying) در کشور میزبان دارد: دسته چهارم شامل افرادی است که رسما اجازه اقامت مستمر در کشور میزبان را هرچند کوتاه مدت، دریافت کرده باشند؛ خواه این مجوز موید وضعیت پناهجویی فرد باشد یا خیر و خواه به معنای حق بر اقامت دائم باشد یا خیر.

5- پناهجویی که «اقامت طولانی مدت» (Durable residence) در کشور میزبان دارند: پناهجویانی که اقامت آن‌ها در کشور میزبان طولانی مدت است.

وضعیت دستور ترامپ و پناهجویانی که در اثر این دستور متأثر شده‌اند عموما کسانی هستند که در دسته‌های دوم، سوم و چهارم قرار می‌گیرند. چراکه از یک سو عملا سرزمین خاصی به غیر از قلمرو اصلی آمریکا وجود ندارد که تحت صلاحیت دولت آمریکا بوده و با موضوع دستور ترامپ مواجه باشد و از سوی دیگر عموما پناهجویان دسته پنجم به واسطه حضور طولانی مدتشان در سرزمین کشور میزبان- در این مورد آمریکا- موفق به کسب تابعیت آن کشور می شود.

وصعیت پناهجویی که «حضور فیزیکی» در آمریکا دارد

همان‌طور که مشخص شد این دسته از پناهجویان کسانی هستند که توانسته‌اند خود را به داخل سرزمین یا همان قلمرو اصلی آمریکا برسانند. نکته اصلی این است که از بابت حقوقی که این افراد برخوردارند، تفاوتی میان آن عده که به صورت قانونی وارد آمریکا شده و افرادی که از راه غیرقانونی پا در سرزمین این دولت گذاشته‌اند، وجود ندارد.

ماده 9 کنوانسیون 1951 مبین وجود این دسته از پناهجویان است. این ماده عنوان می‌کند یک کشور می‌تواند در شرایط بحرانی مثل جنگ، نسبت به اشخاص خاصی که هنوز وضعیت پناهجویی آن‌ها تعیین نشده است، اقدامات ویژه‌ای اعمال کرده و در نتیجه برخی از حقوق متعلق به آن‌ها را تعلیق کند. این تعلیق حقوق باید به صورت موردی بوده و نه این که کل پناهجویان را در برگیرد. بنابراین، این ماده نشان می دهد که برخی از پناهجویان وجود دارند که هنوز قانونا عنوان پناهجویی را به دست نیاورده‌اند. اما دولت‌ها باید برخی حقوق را به این عده اعطا کنند. این حقوق، طبق کنوانسیون 1951 پناهجویی چنین هستند: آزادی مذهب (ماده 4)، حق بر دریافت اسناد هویت (ماده 27)؛ منع مجازات به دلیل حضور غیرقانونی (بند اول ماده 31) و منع ایجاد ممنوعیت‌های غیر ضروری و موجه نسبت به آزادی رفت و آمد (بند دوم ماده 31).

برخی اخبار دو روز اخیر از بازداشت کسانی حکایت دارد که تحت قالب پناهجو وارد فرودگاه‌های آمریکا شده بودند. این در حالی است که دولت آمریکا نه تنها مجاز به بازداشت آنها نبوده است بلکه موظف است اسناد هویتی به آنها اعطا کند.

وضعیت پناهجویانی که «حضور قانونی» در یک کشور دارند

دو دسته از پناهجویان وجود دارند که حضور آنها در کشور میزبان حضور قانونی خوانده می‌شود. این دو دسته از افراد چنین هستند: الف) کسانی که از سوی کشور محل اقامت برای حضور در دوره ای مشخص مورد پذیرش قرار گرفته اند حتی اگر این دوره مورد پذیرش، چند ساعت باشد. ب) افرادی که منتظر هستند تا نهاد اداری یا قضائی مربوطه وضعیت پناهجویی آن ها را بررسی و حکم صادر کند.

نماینده فرانسه که به ویژه در تدوین کنوانسیون پناهجویی نقش قابل توجهی داشت، در مذاکرات مربوط به این کنوانسیون و در توضیح افراد دارای عنوان «حضور قانونی» می‌گوید: «اشخاصی که هنوز مجوز اقامت را به دست نیاورده‌اند اما درخواست پذیرش به عنوان پناهجو را داده‌اند، به عنوان پناهجویی که حضور قانونی در یک کشور دارد، شناخته می‌شوند. تنها کسانی که درخواستشان رد شده است یا این که اصولا هنوز چنین درخواستی نداده‌اند، دارای چنین عنوانی نیستند.»

تکته جالب اینکه با وجود دستور کاملا ضد پناهجویی ترامپ، هیأت نمایندگی آمریکا در جریان مذاکرات منتهی به کنوانسیون 1951 نقش بسیار فعالی در اعطای حقوق هر چه بیشتر به پناهجویان داشت. این هیأت نمایندگی نیز در توصیف افرادی که «حضور قانونی» در کشور میزبان دارند گفته بود افرادی که بدون مجوز قبلی وارد یک کشور می‌شوند و درخواست پناهجویی می‌دهند، باید به عنوان پناهجوی دارای حضور قانونی شناخته شوند.

دادگاه فدرال استرالیا در پرونده راجندران (Rajendran) که به وضعیت پناهجویی یک سریلانکایی متقاضی پناهجویی مربوط می‌شد نیز همین حکم را صادر می‌کند. دیوان عالی آفریقای جنوبی نیز در پرونده واچینوکا (Watchenuka) اعلام می‌کند، «فرزند شخصی که درخواست پناهجویی داده است، باید به عنوان پناهجویی شناخته شود که دارای وضعیت حضور قانونی است.»

اما برخلاف این رویه‌های قضائی، رویه برخی دولت‌ها متفاوت است. بر این اساس، تا زمانی که دادگاه‌ها یا نهادهای اداری مربوطه، وضعیت پناهجویی فرد را احراز نکرده‌اند، وی همچنان متقاضی پناهجویی است و نمی‌تواند به عنوان پناهجوی دارای حضور قانونی شناخته شود. مجلس لردهای بریتانیا در پرونده بوگدایکای (Bugdaycay) اعلام کرد حتی کسانی که مجوز ورود موقت از دولت بریتانیا کسب کرده و درخواست تعیین وضعیت پناهجویی خود را داده‌اند، نمی‌توانند پناهجوی دارای حضور قانونی شناخته شوند. به اعتقاد این دادگاه، مفهوم پناهجوی دارای حضور قانونی به هیچ عنوان، حد و مرز دقیقی ندارد و این برعهده خود کشورها گذاشته شده است که تعیین کنند چه کسانی واجد چنین عنوانی هستند.

در پاسخ به این رویه‌ها باید گفت که خود کنوانسیون معیار دقیقی برای تعیین این دسته از پناهجویان به دست نداده است و در نتیجه باید این موضوع را به قوانین داخلی کشورها سپرد. اما حاکمیت قوانین داخلی کشورها در این خصوص بدون قید و بند نیست. در واقع این قوانین داخلی باید با الزامات بین‌المللی به ویژه الزامات موجود در کنوانسیون 1951، سنخیت داشته باشد.

در این خصوص معیاری وجود دارد و آن معیار هم می‌تواند ماده 31 کنوانسیون 1951 باشد. این ماده می‌گوید دولت‌ها نمی‌توانند فردی را که وارد کشورشان شده و بدون تاخیر خود را به مقامات آن کشور معرفی کرده تا وضعیت پناهجویی‌اش تعیین شود، مجازات کنند. پس می‌توان گفت، کسانی که بدون مجوز وارد آن کشور شده و بدون تاخیر یا در مدتی معقول درخواست خود را مبنی بر تعیین وضعیت پناهجویی‌به کشور مربوطه ارائه کرده‌اند، باید به عنوان پناهجوی دارای وضعیت حضور قانونی شناخته شوند. مضاف بر این اگر معتقد باشیم احراز وضعیت حضور قانونی، منوط به این است که مقامات کشور میزبان یا نهادهای اداری یا قضائی آن پس از طی رسیدگی، وضعیت پناهجویی را تایید کنند، پس کشورها را متعهد به آن دانسته‌ایم که چنین رویه و رسیدگی را برپا دارند در حالی که چنین تعهدی در خود کنوانسیون نیست.

دولت‌ها در کنوانسیون فقط به این متعهد شده‌اند که حقوق و امتیازهای پناهجویان را محترم بشمارند نه این که نهادی داشته باشند تا حتما احراز وضعیت پناهجویان را مورد رسیدگی قرار دهد و نسبت به رد یا تایید چنین وضعیتی اقدام کند.

بدون تردید عده زیادی از افراد وجود دارند که طی ماه‌های گذشته برای حضور در آمریکا مورد پذیرش قرار گرفته‌اند. همچنین فرمانداران ایالت‌ها و شهرداران شهرهای آمریکایی نیز عنوان کرده‌اند که شمار زیادی از پناهجویان عراقی و سوری منتظرند تا وضعیت پناهجویی آنها در آمریکا مشخص شود. ترامپ نه تنها ورود پناهجویانی که مورد پذیرش قرار گرفته‌اند متوقف کرده بلکه از فرمانداران و شهرداران آمریکایی خواسته است در اخراج پناهجویانی که منتظر تعیین وضعیتشان هستند اقدام کند.

حقوقی که پناهجویان دسته سوم طبق کنوانسیون 1951 پناهجویی از آن برخوردارند چنین هستند: آزادی برپاداشتن شغل و حرفه (ماده 18)؛ آزادی رفت و آمد (ماده 26)؛ منع اخراج (ماده 32).

مهم‌ترین حقوق این دسته را باید همان حق مربوط به منع اخراج دانست که دقیقا از سوی ترامپ مورد نقض قرار گرفته است.

وضعیت کسانی که «اقامت قانونی» دارند

دسته چهارم شامل افرادی است که رسما اجازه اقامت مستمر در کشور میزبان را هرچند کوتاه مدت، دریافت کرده باشند؛ خواه این مجوز موید وضعیت پناهجویی فرد باشد یا خیر.

توجه به اصطلاح شناسی واژه‌ای که برای این دسته از پناهجویان انتخاب شد، می‌تواند هر چه بیشتر در تبیین دقیقتر افرادی که در این دسته قرار می‌گیرند، موثر باشد. عبارت پناهجویانی که اقامت قانونی دارند، معادل عبارت انگلیسی Lawfully stay است. معادل این عبارت انگلیسی در زبان فرانسوی، residant regulierement است.

نمایندگان بریتانیا به هنگام مذاکره بر سر تدوین کنوانسیون، عبارت Lawfully resident را پیشنهاد کردند. اما دولت آمریکا به این دلیل با این پیشنهاد مخالف بود که واژه resident در زبان انگلیسی شامل حال عده‌ای نمی‌شود که فقط برای مدت کوتاه در یک کشور حضور دارند در صورتی که عبارت فرانسوی شامل این عده نیز می‌شود. بنابراین برای این که جلوگیری از تفاسیر متعارض در آینده، تصمیم گرفته شد که عبارت مورد نظر دولت بریتانیا کنار گذاشته شود.

پس دسته چهارم شامل افرادی است که رسما اجازه اقامت مستمر را هرچند کوتاه مدت دریافت کرده باشند، خواه این مجوز موید وضعیت پناهجویی فرد باشد یا خیر و خواه به معنای حق بر اقامت دائم باشد یا خیر.

طبق کنوانسیون 1951 پناهجویی، افرادی که در این دسته قرار می گیرند از این حقوق بهره مند هستند: آزادی عضویت در سندیکاها و جمعیت های غیرسیاسی (ماده 15)؛ حق بر استخدام با دستمزد (ماده 17)؛ حق بر برخورداری از مشاغل علمی (ماده 19)؛ حق بر برخورداری از مسکن (ماده 21)؛ رفاه اجتماعی (ماده 23)؛ بیمه اجتماعی (ماده 24)؛ اسناد مسافرت (ماده 28).

بنابر این دولت ترامپ نه تنها اجازه ندارد آن عده از پناهجویانی که طی سال‌های اخیر اجازه اقامت در آمریکا را گرفته‌اند، اخراج کند بلکه موظف است زمینه حقوق فوق را برای آنها فراهم کند.

این وضعیت‌ها به خوبی نشان‌گر نقض آشکار حقوق بین‌الملل به ویژه حقوق پناهجویی از جانب دستور اجرایی جمعه شب دونالد ترامپ است.

* دانشجوی دوره دکتری حقوق بین‌الملل