حکمرانی داده‌محور؛ نظام مالیاتی ایران در مسیر عدالت

کوثر کریمی، پژوهشگر حوزه مالیات در یادداشتی برای گروه اقتصاد خبرگزاری آنا نوشت: امروز سازمان امور مالیاتی کشور با فاصله گرفتن از شیوه مالیات‌ستانی سنتی به سمت مالیات‏ستانی داده‏مبنا و در واقع نوعی حاکمیت داده‏محور در حال حرکت است؛ در این مدل تصمیم‌گیری‌ها به‌جای اینکه به تشخیص‌های فردی متکی باشد بر پایه اطلاعات واقعی، قابل رصد و راستی‌آزمایی انجام می‌شود.

تا چند سال قبل بخش زیادی از فرایند‌های تشخیص و رسیدگی‏های مالیاتی با اتکا به اسناد کاغذی، مراجعات حضوری، استعلام‌های متعدد و مبتنی بر عامل انسانی انجام می‌شد؛ در چنین ساختاری زمان رسیدگیِ طولانی، هزینه بالای تمکین برای مودیان و در برخی موارد بروز اعتراض یا احساس بی‌عدالتی دور از انتظار نبود. به بیان ساده هرچه اتکا بر فرآیند‌های دستی و سنتی بیشتر باشد، احتمال خطا، ناهماهنگی و اعمال سلیقه هم بیشتر می‌شود.

هوشمندسازی؛ پلی از تشخیص انسانی به محاسبه سیستمی

در همین نقطه بود که بحث هوشمندسازی در نظام مالیاتی اهمیت پیدا کرد، هوشمندسازی فقط به این معنا نیست که چند خدمت از حالت حضوری به الکترونیکی تبدیل شود؛ بلکه به معنای تغییر منطق نظام مالیاتی است، در الگوی جدید، به‌جای آنکه بخش زیادی از امور بر پایه بررسی‌های دستی و تشخیص‌های موردی پیش برود، داده‌ها، سامانه‌ها و ارتباط برخط اطلاعات نقش اصلی را برعهده می‌گیرند.

در گذشته اگر اطلاعات اقتصادی افراد و بنگاه‌ها پراکنده، ناقص یا دیرهنگام بود، رسیدگی هم با دشواری و با اتکا به روش‌های سنتی انجام می‌شد، اما با حرکت سازمان امور مالیاتی به سمت هوشمندسازی، به‌تدریج پایگاه‌های داده در این حوزه شکل گرفت، جریان اطلاعات منظم‌تر شده و امکان بررسی دقیق‌تر و سریع‌تر فراهم آمد؛ همین تغییر باعث شد نظام مالیاتی از ساختار کاغذمحور و زمان‌بر فاصله بگیرد و به سمت ساختاری برود که در آن شفافیت بیشتر، خطای کمتر و رسیدگی منسجم‌تر امکان‌پذیر است.

نتیجه این تحول، فقط افزایش سرعت نبوده بلکه حذف تدریجی ساختار کاغذی، کاهش مراجعات غیرضروری، کاهش مداخله مستقیم انسانی در تشخیص‌های اولیه، بالا رفتن دقت رسیدگی و کاهش اعمال سلیقه، از جمله آثار مثبتی است که هوشمندسازی برای نظام مالیاتی به همراه داشته است. در واقع هرچه فرایند‌ها بیشتر سیستمی و برخط شوند، هم کار مودیان ساده‌تر می‌شود و هم امکان نظارت و تصمیم‌گیری عادلانه‌تر برای سیاست‌گذار فراهم‌تر خواهد شد.

سازمان امور مالیاتی کوشیده است هوشمندسازی نظام مالیاتی را با اجرای دو کلان‏برنامه یعنی توسعه سامانه مودیان و گسترش حسابرسی سیستمی در دستور کار خود قرار دهد. نظام مالیاتی کشور با مجموعه این اقدامات گام‌های مؤثری به سمت شفافیت، عدالت مالیاتی، سلامت اداری و تامین درآمد‌های پایدار برداشته و در حال نزدیک شدن به الگویی است که در آن مالیات فقط یک ابزار درآمدی نیست، بلکه ابزاری برای توسعه اقتصادی، تحقق عدالت اجتماعی و ارتقای حکمرانی کارآمد نیز به شمار می‌رود.

نظام پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان

قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان را می‌توان یکی از مهمترین حلقه‏های گذار از نظام سنتی مالیات‌ستانی به حکمرانی داده‌محور دانست؛ بر اساس این قانون، تمامی دستگاه‌های کارت‌خوان، درگاه‌های پرداخت و یا هر ابزار دارای حافظه مالیاتی به سامانه مودیان متصل می‏شود. این سامانه مرجع نهایی ثبت و صدور صورتحساب الکترونیکی است. قانون پایانه‏‌های فروشگاهی و سامانه مودیان بستر اجرایی بسیاری از قوانین از جمله مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر عایدی سرمایه است.

این سامانه از یک طرف با حذف صورت‌حساب‏های کاغذی علاوه بر اینکه زمینه استفاده از فاکتور‌های صوری را از بین می‌برد و شفافیت زنجیره خرید و فروش و تبادلات کسب و کار‌ها را افزایش می‌دهد و از طرف دیگر به کسب‌وکار‌ها کمک می‌کند تا در بستری قانونمند و شفاف تبادلات و تراکنش‌های خود را انجام دهند. راه اندازی سامانه مودیان باعث شده است بسیاری از مشکلات و چالش‌های ناشی از به‏کارگیری شیوه‌های سنتی مالیات ستانی برطرف شود. از جمله این چالش‌ها می‌توان به اختلاف رویه در تعیین نرخ مالیات بر ارزش افزوده برخی کالا‌ها و خدمات اشاره کرد. در حال حاضر با تعریف حدود ۴ میلیون شناسه کالا و خدمت و نرخ‏گذاری برای آنها این مشکل تا حد زیادی رفع شده است.

رسیدگی سیستمی، دقیق و سریع به اظهارنامه‌های مالیات بر ارزش افزوده از دیگر دستاورد‌هایی است که نصیب نظام مالیاتی و مودیان شده است. شفافیت افزایی سازوکار‌های موجود در سامانه مودیان و افزایش کیفیت داده‌ها باعث شده است بخش زیادی از اظهارنامه‌ها بدون رسیدگی و ممیزی مورد پذیرش قرار گیرد.

ارتقای هوشمندسازی فرایند‌های مالیات‌ستانی با توسعه سامانه مودیان، افزایش اتصال مودیان به این سامانه، رشد ۱۲ برابری ارسال صورتحساب‌ها و پیشرفت چشمگیر در حسابرسی سیستمی همگی موید گسترش این تحول و افزایش پذیرش اجتماعی سامانه مودیان است. به عنوان مثال تعداد مودیان متصل به سامانه مودیان از ۱۷۵۱ مودی در سال ۱۴۰۲ به بیش از ۳۸۵ هزار مودی در سال ۱۴۰۴ رسیده است. این تعداد که ۷۳ درصد از جمعیت افراد مکلف به عضویت در سامانه مودیان را تشکیل می‏دهد پرداخت‏کننده ۹۸.۴ درصد از کل مالیات اشخاص مکلف هستند.

از سوی دیگر، در سال ۱۴۰۴ ماهانه بیش از ۱.۶ میلیارد صورتحساب الکترونیکی نوع یک و دو و بیش از ۳ میلیارد رسید الکترونیکی کارتخوان در سامانه مودیان ثبت شده است؛ رقمی که در سال ۱۴۰۲ حدود ۲۵۰ میلیون فقره در ماه بود. این رشد چندبرابری نشان می‌دهد که اقتصاد کشور به‌تدریج در حال ورود به فضایی است که داده، مبنای شفافیت و تصمیم‌گیری خواهد بود.

یکی از مهم‌ترین نشانه‌های موفقیت استقرار نظام پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان، کاهش نسبت اعتبار مالیاتی مستند به صورتحساب‌های کاغذی به کل اعتبار مالیاتی ابرازی در اظهارنامه‌های مالیات بر ارزش افزوده است. این نسبت از ۱۰۰ درصد در تابستان ۱۴۰۱ به صفر درصد در زمستان ۱۴۰۴ رسیده است.

در سال‌های اخیر، سازمان امور مالیاتی با درک دشواری‌های گذر از شیوه‌های سنتی به مالیات‌ستانی هوشمند و داده‌محور، تلاش کرده این مسیر را صرفا با رویکرد الزام‌آور پیش نبرد، بلکه با نگاهی تعاملی و حمایتی، زیرساخت‌های لازم برای جلب اعتماد و پذیرش عمومی را نیز فراهم کند؛ همین مسئله در موفقیت تدریجی این دوران گذار نقش مهمی داشته است.

توسعه حسابرسی سیستمی

یکی دیگر از نمود‌های جدی این تحول توسعه حسابرسی سیستمی است، در مدل سنتی رسیدگی مالیاتی تا حد زیادی مبتنی بر عامل انسانی بود؛ یعنی بخش مهمی از فرایند تشخیص و بررسی پرونده‌ها بر دوش بررسی‌های انسانی قرار داشت ولی در الگوی جدید حسابرسی مبتنی بر داده به‌تدریج جای این شیوه را گرفته است.

در واقع توسعه سامانه مودیان و سایر پایگاه‌های اطلاعاتی در دسترس سازمان، زیرساخت اصلی این تغییر را فراهم کرده و وقتی اطلاعات معاملات، صورتحساب‌ها و مبادلات اقتصادی در بستر‌های مشخص و به‌صورت سیستمی ثبت می‌شود، رسیدگی نیز می‌تواند بر پایه همان داده‌ها انجام شود؛ در چنین شرایطی، نقش عامل انسانی در رسیدگی پرونده‌های مالیاتی کاهش یافته و سامانه‌ها سهم بیشتری در محاسبه، تطبیق و تحلیل اطلاعات دارند. این به معنای حذف نقش نیروی انسانی نیست، بلکه به این معناست که نقش عامل انسانی به سمت نظارت، ارزیابی و بررسی دقیق‌تر پرونده‌های پرریسک‏تر معطوف می‏شود.

آمار‌های اعلامی سازمان امور مالیاتی نیز موید این تغییر است، مثلا میزان رسیدگی مبتنی بر عامل انسانی در پرونده‌های اشخاص حقوقی از ۶۶ درصد در سال ۱۴۰۲ به ۱۴ درصد در سال ۱۴۰۴ کاهش یافته است؛ همچنین ۱۰۰ درصد پرونده‌های املاک اجاری به‌صورت سیستمی محاسبه و رسیدگی شده‌اند.

رسیدگی مبتنی بر عامل انسانی در خصوص کل پرونده‌های اشخاص حقیقی نیز از ۲۳ درصد در سال ۱۴۰۰ به نیم درصد (۰.۵%) در سال ۱۴۰۴ رسیده است. بیش از ۹۶ درصد پرونده‌های مشاغل خرد نیز در سال ۱۴۰۴ با استفاده از ظرفیت تبصره ماده ۱۰۰ قانون مالیات‌های مستقیم به صورت سیستمی حسابرسی شده است.

ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم؛ زیرساختی برای شفافیت بیشتر

اجرای ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم نیز یکی از بستر‌های مهم در حرکت به سمت هوشمندسازی به شمار می‌رود، برای توضیح این قانون بدون زبان پیچیده حقوقی باید گفت که بستر ایجاد یک «پایگاه اطلاعاتی هوشمند و یکپارچه» است که با هدف شفاف‌سازی فضای اقتصادی کشور طراحی شده است. در این چارچوب، سازمان امور مالیاتی با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی، تلاش می‌کند اطلاعات دقیق‌تری از فعالیت‌های اقتصادی و دارایی‌ها داشته باشد تا ضمن برقراری عدالت مالیاتی، به شناسایی و رفع چالش‌های موجود کمک کند.

هدف نهایی این قانون، تسهیل خدمات دولت به مردم بر پایه داده‌های دقیق است؛ به طوری که هرچه اطلاعات مالی شفاف‌تر و ثبت‌شده‌تر باشند، خدمات‌رسانی دستگاه‌های دولتی در بخش‌های مختلف سریع‌تر، دقیق‌تر و بدون نیاز به مراجعات مکرر انجام و در نهایت به جای برخورد‌های سنتی، حکمرانی بر پایه نظمِ داده‌محور بنا می‌شود تا فضای امن‌تر و مطمئن‌تری برای فعالیت‌های اقتصادی قانونمند فراهم شود.

اقدامات و طرح‌های مختلف سازمان امور مالیاتی در سال‌های اخیر، در نهایت به تکمیل همین پایگاه‌های اطلاعاتی و داده‌ای منجر شده و به همین دلیل، اجرای ماده ۱۶۹ مکرر را نباید صرفا یک تکلیف قانونی دانست؛ بلکه باید آن را یکی از مهم‌ترین بستر‌های عبور از مالیات‌ستانی سنتی به نظام مالیاتی هوشمند و داده‌محور دانست، هرچه اطلاعات اقتصادی دقیق‌تر و منظم‌تر ثبت شود، رسیدگی‌ها هم واقعی‌تر، سریع‌تر و کم‌اختلاف‌تر می‌شود.

هوشمندسازی؛ ابزاری برای عدالت مالیاتی و تقویت اعتماد عمومی

نکته مهم این است که هوشمندسازی فقط به سود دولت و در جهت افزایش درآمد‌های مالیاتی نیست، اتفاقاً بخشی از آثار این تحول، مستقیماً به نفع فعالان اقتصادی و مودیان منظم بوده است؛ وقتی اطلاعات روشن‌تر، مسیر‌ها کوتاه‌تر و رسیدگی‌ها سیستمی‌تر شود، تکلیف مودی شفاف‌تر و امکان برخورد‌های متفاوت و فرسایشی نیز کمتر می‌شود.

نمونه‌های آماری هم این موضوع را تأیید می‌کند، مثلا رشد ۹۱ درصدی استرداد عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده، کاهش زمان استرداد به کمتر از دو ماه، تعیین مالیات صفر برای بخش قابل توجهی از صاحبان مشاغل و بهره‌مندی بیش از ۱۲.۵ میلیون مودی از مزایای تبصره ماده ۱۰۰ در سال ۱۴۰۴ همگی نشان می‌دهد که داده‌محوری می‌تواند همزمان با افزایش شفافیت، به بهبود محیط کسب‌وکار نیز کمک کند.

با این اوصاف، آینده نظام مالیاتی نه به افزایش نرخ‌ها بلکه به تکمیل زنجیره اطلاعات وابسته است، یعنی هرچه داده‌های اقتصادی دقیق‌تر، کامل‌تر و برخط‌تر شوند، سهم تشخیص‌های سلیقه‌ای کمتر و امکان تحقق عدالت مالیاتی بیشتر می‌شود؛ در چنین شرایطی، مالیات دیگر فقط ابزاری برای تأمین بودجه دولت نیست، بلکه به یکی از مهم‌ترین ابزار‌های حکمرانی اقتصادی، مقابله با فساد و تقویت اعتماد عمومی تبدیل می‌شود.

یکی از مهم‌ترین آثار حکمرانی داده‌محور، افزایش توان نظام مالیاتی برای شناسایی فعالیت‌های پنهان و مقابله با فرار مالیاتی است؛ در یک ساختار سنتی، هرجا اطلاعات ناقص، پراکنده یا دیرهنگام باشد، امکان پنهان ماندن فعالیت‌های اقتصادی هم بیشتر می‌شود. اما وقتی داده‌ها به‌صورت منظم و متصل در اختیار نظام مالیاتی قرار می‌گیرد، شناسایی این موارد نیز دقیق‌تر و کم‌هزینه‌تر خواهد بود.

طی چهار سال اخیر برای ۱۱ میلیون مودی جدید پرونده مالیاتی تشکیل شده و این آمار نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از فعالیت‌های اقتصادی که پیش‌تر بیرون از دید نظام مالیاتی قرار داشتند، حالا شناسایی شده‌اند؛ افزایش درآمد‌های مالیاتی به معنای افزایش فشار بر دوش مودیان فعلی و قانونمند نیست، بلکه از مسیر مبارزه با فرار مالیاتی و شناسایی مودیان جدید صورت می‌گیرد.

با این حال، شاید مهم‌ترین دستاورد حکمرانی داده‌محور صرفاً افزایش درآمد‌های مالیاتی نباشد، بلکه برقراری عدالت مالیاتی باشد، در یک نظام داده‌محور امکان پنهان کردن درآمد، استفاده از فاکتور‌های صوری و بهره‌مندی ناعادلانه از معافیت‌ها کاهش می‌یابد؛ به همین دلیل تکمیل پایگاه‌های اطلاعاتی و اتصال داده‌های دستگاه‌های مختلف به‌عنوان یکی از پیش‌شرط‌های تحقق عدالت اجتماعی، مقابله با فساد و توزیع عادلانه منابع عمومی مورد تأکید قرار گرفته است.

اگر بخواهیم یک دستاورد کلیدی را از میان همه اقدامات اخیر نظام مالیاتی برجسته کنیم، شتاب‌بخشی به استقرار حکمرانی داده‌محور است؛ مسیری که از هوشمندسازی نظام مالیاتی آغاز شده، با توسعه پایگاه‌های اطلاعاتی، اجرای نظام پایانه‌های فروشگاهی، استقرار سامانه مودیان و گسترش حسابرسی سیستمی ادامه یافته و می‌تواند در نهایت به شکل‌گیری اقتصادی شفاف‌تر، رقابتی‌تر و عادلانه‌تر منجر شود.

اقتصادی که در آن پرداخت مالیات نه صرفا نتیجه الزام بلکه حاصل شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری و اعتماد باشد؛ اگر این مسیر با تکمیل زنجیره اطلاعات، اتصال داده‌ها و کاهش هرچه بیشتر وابستگی به تشخیص‌های فردی تداوم یابد، می‌توان امیدوار بود که نظام مالیاتی ایران بیش از گذشته به سمت عدالت، کارآمدی و سلامت اداری حرکت کند.