تکه‌تکه شدن قلمرویی در کشور اندونزی چرا رخ داده است؟

به گزارش گروه پژوهش خبرگزاری علم و فناوری آنا، برقراری نظام مطلوب تقسیمات کشوری از قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مطرح شد و علی رغم تأکید برنامه های چهارم و پنجم توسعه مبنی بر ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری، این امر تاکنون محقق نشده است. یکی از مواردی که می تواند در اصلاح نظام تقسیمات کشوری به متخصصین امر کمک کند، بررسی وضعیت موجود سازمان قلمرویی سایر کشورها است.

در این راستا دفتر مطالعات سیاسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «روند تکثیر قلمرویی در اندونزی: دلایل و پیامدها، مجموعه گزارش‌های مطالعات تطبیقی تقسیمات سیاسی-اداری (۱)» مطرح می‌کند که با توجه به مشکلات فراوانی که به‌لحاظ عملی در حوزه نظام تقسیمات سیاسی ایران وجود داشته است، بحث اصلاح نظام تقسیمات کشوری در قانون برنامه‌های توسعه دوم، چهارم و پنجم مطرح‌شده، اما تاکنون تحقق نیافته است. هرچند نظام تقسیمات یک کشور وابسته به عوامل تاریخی و اجتماعی- ساختاری است که سازمان قلمرویی و اداره آن را مشروط می‌کند، بااین‌حال، یکی از مواردی که می‌تواند در زمینه اصلاح نظام تقسیمات سیاسی- اداری مؤثر باشد، بررسی وضعیت موجود سازمان قلمرویی سایر کشورهاست. 

 نظام تقسیمات سیاسی- اداری جمهوری اندونزی

این گزارش بیان می‌کند که در این راستا تلاش می‌شود در قالب سلسله‌گزارش‌هایی نظام تقسیمات سیاسی- اداری جمهوری اندونزی بررسی شود. انتخاب اندونزی به‌عنوان یک مطالعه موردی، گذشته از دارا بودن شکل حکومت تک‌ساخت، به این دلیل است که جمهوری اندونزی پس از استقلال با مسئله تکثیر قلمرویی مواجه بوده است. در فرایندی که با عنوان سیاست «پمکاران» (به‌معنای شکوفه‌دادن) مشهور است، تعداد استان‌ها و سایر سطوح دولت محلی به‌صورت فزاینده‌ای افزایش یافته‌است. دوم، اندونزی همانند کشور ما از منظر جغرافیای طبیعی و انسانی بسیار متنوع است. سوم، در کشور اندونزی همواره نگرانی‌هایی برای حفظ تمامیت ارضی و وحدت ملی وجود داشته است. چهارم، اندونزی به‌عنوان کشوری مسلمان طی دهه‌های اخیر بهبود مداوم در بسیاری از زمینه‌های اساسی حکمرانی تجربه کرده است.

 تقسیم بندی روند تحول و تکثیر قلمرویی

در این گزارش با تقسیم بندی روند تحول و تکثیر قلمرویی پس از استقلال اندونزی به سه دوره، آورده است که دوره احمد سوکارنو (۱۹۶۷-۱۹۴۵): اندونزی در زمان استقلال هشت استان داشت که این تعداد در سال ۱۹۶۱ به ۲۲ استان رسید. دوره نظم نوین سوهارتو (۱۹۹۸-۱۹۶۶): در این دوره قدرت از لحاظ نهادی و سرزمینی بسیار متمرکز شد که یکی از نتایج آن تقاضای بسیار کم برای ایجاد استان‌ها و سایر واحد‌های سیاسی بود. برای مثال در طول ۳۳ سال نظم نوین، تنها سه استان جدید ایجاد شد که یکی از آنها الحاق تیمور شرقی بود. دوره بعد از سوهارتو (۱۹۹۹- تاکنون): با پایان یافتن دوره نظم نوین متمرکز سوهارتو، اندونزی تمرکززدایی مهبانگ خود را آغاز کرد و از آن زمان تاکنون تغییرات سریع و اساسی را در نهاد‌های سیاسی خود تجربه کرده است. گذار سیاسی در اندونزی تبعات قلمرویی در برداشت که کمتر مورد انتظار بود و آن تقسیم قلمرو اندونزی به استان‌ها و سایر واحد‌های سیاسی کوچک‌تر است. تعداد استان‌های این کشور تاکنون به ۳۸ استان رسیده است.

 تکه‌تکه شدن قلمرویی در کشور اندونزی

این گزارش ادامه می‌دهد که در پاسخ به این سؤال که تکه‌تکه شدن قلمرویی در کشور اندونزی چرا رخ داده است؟ باید گفت که روایت رسمی در اندونزی این است که ایجاد مناطق جدید کارایی اقتصادی و دمکراتیک را بهبود می‌بخشد و «دولت را به مردم و مردم را به دولت نزدیک‌تر می‌کند». هرچند اهمیت استدلال‌های کارکردگرا را نمی‌توان نادیده گرفت، اما چنین استدلال‌هایی به دلایلی زیر سؤال می‌رود، از جمله اینکه استدلال‌های کارکردگرا نمی‌توانند زمان و تنوع تغییرات قلمرویی در اندونزی را توضیح دهند. به بیانی واضح‌تر استدلال‌های کارکردگرا در مواجهه با سؤالاتی از جمله اینکه چرا در برخی مقاطع زمانی تقسیم واحد‌های سیاسی شدت گرفته و در برخی مقاطع متوقف شده است و یا اینکه چرا هیچ الگوی روشنی از تکثیر قلمرویی (ویژگی‌های واحد‌هایی که تقسیم شده یا ایجاد شده‌اند) در اندونزی وجود ندارد، با چالش مواجه می‌شوند.

این گزارش بیان می‌کند که در مقابل روایت‌های رسمی، تکثیر قلمرویی در اندونزی را باید با توجه به نقش‌آفرینی هم‌زمان سه عامل نهاد‌های سیاسی جدید یا در حال تغییر؛ ائتلاف‌های سرزمینی و چارچوب رقابت و سود متقابل و درنهایت متن زمانی و مکانی مربوطه تحلیل و تبیین کرد. به سخن دیگر پمکاران در اندونزی نشان‌دهنده پیچیدگی روابط بین نخبگان محلی و سطوح مختلف بوروکراسی دولتی در زمان‌های مختلف است.

موج اول تغییرات قلمرویی

این گزارش ادامه می‌دهد که در موج اول تغییرات قلمرویی در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، ایجاد استان‌های جدید به این دلیل بود که توانایی دولت هنوز نسبتاً ضعیف و منافع محلی قوی بود، لذا بازیگران ملی با گروه‌های مختلف ائتلاف کردند تا از طریق ایجاد استان‌های جدید و سطوح ذیل آنها، به اهداف متفاوتی دست یابند. درواقع ایجاد واحد‌های سیاسی جدید برای دولت، به‌عنوان سیاستی برای پرداختن به نارضایتی‌ها در نواحی پیرامونی کشور نسبت به دولت مرکزی بود. در مقابل، گروه‌های محلی به‌دلایل متعددی از جمله دلایل هویتی، سیاست حمایتی و خودمختاری بیشتر منطقه‌ای به‌دنبال ایجاد استان‌ها یا سایر واحد‌های سیاسی جدید بودند.

 دوره نظم نوین سوهارتو

در این گزارش آمده است که در دوره نظم نوین سوهارتو تقاضای محلی برای ایجاد واحد‌های سیاسی جدید غیرمحتمل بود. زیرا دولت‌های محلی قدرت بسیار کمی در برابر دولت مرکزی داشتند؛ بنابراین در این شرایط انگیزه چندانی برای ایجاد واحد‌های سیاسی جدید وجود نداشت. از نظر اقتصادی نیز انگیزه کمی وجود داشت. زیرا مالیه دولت بسیار متمرکز بود. از نظر فرهنگی، برخی گروه‌ها ممکن است به خودمختاری بیشتر علاقه‌مند بوده باشند، اما هزینه‌های تقاضا برای خودمختاری بالا بود.

این گزارش مطرح می‌کند که اصلاحاتی که در پی‌گذار سیاسی اندونزی در سال‌های ۱۹۹۸ و ۱۹۹۹ پدیدار شد به‌نوبه خود باعث تحریک و شکل‌دهی به روند تغییرات قلمرویی شد. تغییرات قلمرویی در اندونزی پساسوهارتو با تمایلات مرکزگرای عمیق مشخص می‌شود که در آن گروه‌های ملی و محلی گردهم می‌آیند تا ائتلاف‌های سرزمینی را تشکیل دهند، ائتلاف‌هایی با هدف تکثیر قلمرو که بین گروه‌هایی در سطوح مختلف مدیریت قلمرو از جمله سازمان‌های غیردولتی، نخبگان سیاسی در سطح محلی و ملی، احزاب سیاسی و نهاد‌های مختلف دولتی مانند ارتش و سازمان‌های اطلاعاتی با انگیزه‌های متفاوت شکل می‌گیرد. 

 اصلاحات دمکراتیک در اندونزی 

این گزارش بیان می‌کند که اصلاحات دمکراتیک در اندونزی نظام سیاسی ایجاد کرد که در آن افراد و گروه‌ها می‌توانستند بسیج شوند، لذا جنبش‌های جدیدی برای ایجاد واحد‌های سیاسی جدید به وجود آمد، اما فراتر از آن، اصلاح قوانین انتخاباتی در اندونزی، امکان نامزد‌های غیرحزبی را از بین برد و درجه بالایی از کنترل را به رهبری حزب در مرکز برای انتخاب نامزد‌های منطقه‌ای و محلی برای انتخابات داد. چنین نظام انتخاباتی پیامد‌های قلمرویی داشت.

این گزارش ادامه می‌دهد که طراحی حوزه‌های انتخاباتی در امتداد مرز‌های استانی به این معنا بود که استان‌ها به عرصه اصلی رقابت‌های انتخاباتی هم برای بازیگران محلی و هم برای بازیگران ملی تبدیل شدند؛ لذا برای بازیگران حزبی در سطح ملی، حمایت از طرح‌های محلی برای ایجاد استان‌های جدید با چشم‌انداز گسترش و تقویت حضور حزب در سطح منطقه‌ای یک رویکرد منطقی بود. به‌ویژه، چنانچه حزب اقلیت در استان مادر می‌توانست در یک استان جدید بالقوه به حزب اکثریت تبدیل شود، فرصتی برای تحکیم حزب در منطقه به وجود می‌آورد. درواقع دمکراتیزاسیون و به‌ویژه قوانین مربوط به احزاب سیاسی و انتخابات، پیوند‌های بین بازیگران ملی و منطقه‌ای / محلی را تقویت کرد و در برخی شرایط انگیزه‌های نهادی مهمی را برای تکثیر قلمرویی در سطح محلی به بازیگران سطح ملی داد. 

تمرکززدایی و تأثیر آن بر تکثیر قلمرویی

در این گزارش آمده است که تمرکززدایی و تأثیر آن بر تکثیر قلمرویی: با اصلاحات تمرکززدایی و واگذاری قدرت، اختیارات و منابع مالی به سطوح پایین‌تر دولت، فرصتی عظیم در تکثیر قلمرویی نمایان شد. به‌ویژه اینکه برخلاف دوران پیشاتمرکززدایی، که فرایند ایجاد واحد‌های سیاسی جدید گزینشی و از بالا به پایین بود، تحت سیستم غیرمتمرکز که ایجاد شد، رویکردی از پایین به بالا برای ایجاد واحد‌های سیاسی جدید اتخاذ شد. با اصلاحات تمرکززدایی اداری- مالی صورت‌گرفته، ایجاد ریجنسی / شهرداری‌های جدید و استان‌های جدید به‌لحاظ مادی، به این معناست که مناطق از بودجه‌های بیشتری برخوردار خواهند شد.

این گزارش توضیح می‌دهد که هم‌زمان، ترتیبات تمرکززدایی به این معنا بود که واحد‌های سیاسی قادر خواهند بود بیشتر درآمد‌های محلی را به‌جای ارسال به دولت مرکزی، برای خود حفظ کنند. همچنین واگذاری اختیارات و مسئولیت‌های مالی، مشوق‌های قوی برای مدیران محلی، پارلمان محلی و سایر مقامات دولتی برای کسب منافع ایجاد کرد. به‌ویژه قلمرو‌های جدید مستلزم پست‌های منطقه‌ای جدید، مشاغل مدیریتی جدید و استخدام کارمندان دولتی جدید بودند. همچنین انتقال اختیارات به دولت محلی به این معناست که نخبگان محلی قادر به رقابت برای مناصب انتخابی خواهند بود.

 تبعات تکثیر قلمرویی در اندونزی

در این گزارش بیان می‌شود که تبعات تکثیر قلمرویی در اندونزی، را باید در متنی گسترده‌تر و با توجه به دو عامل اصلاحات سیستم انتخاباتی و نظام حزبی و نیز «تمرکززدایی اداری و مالی» - که اختیارات و منابع مالی بیشتری را به دولت‌های زیر سطح ملی و آزادی بیشتری را در مخارج بودجه داده است - تحلیل کرد. اغلب تحقیقات انجام‌شده در اندونزی پیامد‌های تکثیر قلمرویی را با توجه به دو مورد فوق مثبت ارزیابی نمی‌کنند. برای مثال طبق تحقیقات انجام‌شده، از منظر مالی پمکاران، فشار زیادی بر منابع و بودجه دولت مرکزی وارد کرده است. 

این گزارش مطرح می‌کند که از منظر سیاسی تحلیلگران به اتفاق معتقدند که تکثیر قلمرویی در اندونزی به یک موضوع بسیار «سیاسی» تبدیل شده و دلیل تکثیر دولت‌های محلی اساساً رانت‌خواهی بوروکراتیک و سیاسی است. از منظر نتایج توسعه‌ای، نتایج تحقیقات انجام‌شده با توجه به بازه زمانی مورد بررسی تا حدودی متفاوت بوده است، بااین‌حال اغلب تحقیقات نشان‌می‌دهد که پمکاران واحد‌های سیاسی ضعیفی ایجاد کرده است. مهم‌ترین معضل از منظر توسعه‌ای این است که رویه تکثیر دولت محلی، باعث تشدید تکه‌تکه شدن فضایی شده که خود می‌تواند مانع از توسعه در مناطق شود. شایان‌ذکر است که به‌منظور کاهش تبعات منفی ایجاد واحد‌های سیاسی جدید، اندونزی اصلاحات قانونی متعددی را در خصوص شاخص‌ها و رویه‌های ایجاد واحد‌های سیاسی جدید انجام داده است. بااین‌حال اصلاحات مذکور نتوانسته به تکثیر قلمرویی در اندونزی پایان دهد.

متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.